养老保险体系在“十三五”期间将迎来大突破

陈凯

2015-11-10

日前，中共十八届五中全会上审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。这份长达万字的规划建议提出，我国要“建立更加公平更可持续的社会保障制度”，要“坚持精算平衡，完善社会保险体系”。原文提到，“完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。出台渐进式延迟退休年龄政策。发展职业年金、企业年金、商业养老保险”。

针对“十三五”规划中所提到的与养老保险相关的要点，笔者认为在接下来的“十三五”期间，必将有很多切实的政策落地，取得多项改革的重要突破。

第一，“完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制”。自1997年我国企业职工基本养老保险制度改革以来，个人账户制度就一直饱受争议。由于在改革前参加工作的职工并没有实质性地对其个人账户进行缴费，而是通过“视同缴费”的制度来对其个人账户进行累积。这造成了个人账户多年空账运行，2001年开始一些省份陆续试点的个人账户做实政策的效果也不尽如人意。然而，个人账户的空账问题已经严重影响到我国养老保险基金的可持续性问题。因此，完善职工养老保险个人账户制度迫在眉睫。“十三五”规划中，我们欣喜地发现并没有明确提出“做实个人账户”，而是“完善”。这说明在“十三五”期间，需要有“结构性”的改革方案来解决这一痼疾。

第二，“实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制”。我国职工基础养老金的全国统筹也是一个老生常谈的问题。我国不同地区的人口年龄结构存在显著的差异，近年来一些老龄化严重的地区已经出现基金入不敷出的现象，而一些年轻人居多的省份的实际缴费率却远远低于政策规定的标准。这种不平衡现象让本来应该收支平衡的基金在部分地区出现了亏损，增加了财政的负担。只有通过全国统筹才能合理分配不同地区之间的养老基金收入和支出；同时，建立合理的养老金调整机制可以提高可持续性，避免养老金盲目上涨造成的亏空。

第三，“拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。”包括养老基金在内的社会保险基金长期以来一直处于躺在银行挣活期利息的状态，这不利于社会保险基金长期的保值增值。2015年8月，国务院颁布了《基本养老保险基金投资管理办法》，这使得基本养老保险基金投资运营工作取得突破性进展。如果养老基金能够实现全国统筹，可以使管理职能更加明确，不仅有利于管理投资风险，还可以进一步提高基金的收益水平。另外，“十三五”规划中提到的划拨国有资本也是一项十分重要的措施。我国基本养老保险目前存在的很多问题都来自改革造成的转型成本。近些年，虽然出台了一些解决措施，但总给人“拆东墙补西墙”的感觉，对总体的帮助不大。如果能划拨部分国有资本来充实社保基金，从源头上填补个人账户的空账缺口，将大大提升基本养老保险的保障水平，使基本养老保险真正达到可持续发展。

第四，“出台渐进式延迟退休年龄政策”。随着我国人口老龄化问题的加剧，“延迟退休”已经成了老百姓茶余饭后的话题。本次“十三五”规划再次提出延迟退休年龄的政策，并明确了“渐进式”的形式。这一概念的提出符合目前国际上养老保险改革的趋势。从其他国家的经验来看，世界各国在面对老龄化问题时，大多数采用了渐进式延迟退休年龄的政策。一方面，由于医疗水平的提高和劳动者工作条件的改善，越来越多的劳动者具备了继续工作的条件和愿望；另一方面，延迟退休年龄可以有效地提高基本养老保险的可持续性，缓解基金的支付压力，从而维持或提高居民的养老金收入水平。而“渐进式”的改革则可以缓解临近退休年龄人群的压力，每个年龄段的人群只需要多工作几个月以达到法定退休年龄。相比其他几项措施，延迟退休应该是目前讨论最具体也最可能马上实施的改革措施。

第五，“发展职业年金、企业年金、商业养老保险”。我国长期以来一直推行世界银行的“三支柱”体系，但居民在退休后的主要收入来源仍然依赖基本养老保险的养老金。这造成了居民的养老过度地依赖“政府”，有悖于“三支柱”体系设计的初衷。在老龄化的背景下，第二支柱和第三支柱的欠缺不仅使得基本养老保险在改革的过程中处处受阻，还降低了居民的退休收入水平。如果在“十三五”期间，第二支柱和第三支柱可以在制度上获得更多的政策支持与创新，那么将有效地提高居民的收入水平。同时，第二支柱和第三支柱的发展可以缓解第一支柱基本养老保险财政压力，有利于延迟退休、建立调整机制等改革政策的实施。虽然这条被列在最后，但其实是我国养老保险体系改革的关键一环。

在过去的五年时间中，我国的养老保险体系有了诸多方面的改变和提高，取得了显著的成绩。例如，基本养老保险覆盖面的显著扩大，明确了“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，企业职工和机关事业单位的养老金实现了并轨。笔者相信，在接下来的“十三五”期间，我国养老保险体系的改革将是突破性的，无论是渐进式延迟退休政策还是国有资本划拨都将对完善我国养老保险体系起到举足轻重的作用。养老保险是社会保险的重要一部分，也是居民退休后收入的主要来源。只有建立一个公平、有效、可持续的养老保险体系，才能让居民在退休后过上体面的生活，实现每个人的“中国梦”。