重视全面深化改革的方法论

如何形成适应全面深化改革的思维方式和领导方式，是关系到应对改革艰巨性、复杂性、关联性、系统性的关键问题。这要求，在政策制定中，要考虑总体设计、统筹协调；在实施过程中，要整体推进、督导落实；对其效果要科学评估，使各项政策行之有效。要逐步建立和完善实施全面深化改革的综合决策机制。

一、紧紧围绕利益关系完善全面深化改革的综合决策机制

全面深化改革政策的制定和实施依赖于各个利益相关者的参与，取决于他们对经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态环境体制改革的相互关系及目标的把握和认识。跨部门分析要求检验主要部门之间的关系，分析部门与部门之间的影响。例如，雾霾问题已经成为当前社会高度关注的问题，中共北京市委全面深化改革领导小组建立了与雾霾治理有关的专门小组。从历史的经验看，20世纪50年代，美国经济在快速发展的同时也给生态环境带来了巨大压力；1972年亚利桑那州的凤凰城创下了153天无降雨的历史纪录；1974年，华盛顿特区的雾霾天气持续了3个月。举例来说，针对雾霾，美国联邦政府和各州政府采取双重治理体系来应对：以联邦法律为基本框架，各州因地制宜治理雾霾。针对雾霾的区域性特征，打破州界，依据经济地理情况实施统一规划，统一管理，同时把排污交易等市场方法与公众参与有机结合起来，终于在20世纪80年代取得了较大进展。雾霾背后是一系列深层次的问题，诸如生产方式、产业结构、生活方式、消费模式、自然禀赋等，必须对各类因素整合优化，才能实现治理。还有，持续5年的医药卫生体制改革，取得了巨大成就，但是问题多多，不断增多的医患矛盾就是例证。以公立医院改革为例，尽管在改革初期就确定了公立医院改革的公益化方向，但是，依然存在诸如财政补偿机制不完善、基层医疗卫生机构人才短缺以及医疗卫生服务体制不能调动医生的积极性等问题，这些问题的解决不仅依赖于医院体制机制本身的改革，也需要政府的财政部门、人事部门，甚至编制部门一道努力。医疗卫生作为一种公共服务，其本质是医生与患者的关系，医药卫生体制改革理应吸纳医生参与，实现医疗、医保和医药的“三医联动”。

综合决策要求有关部门和利益群体参与决策的所有过程。通过沟通，使决策各部门和决策涉及的各利益群体达成共识。在一个国家社会结构单一的时候，决策者可以像指挥军队一样引领社会前进。当利益格局复杂、社会诉求多元时，未来的前途在何方就变得不够明确，应当把更多的决策交给社会去博弈，交给社会组织去负责。建立深改组的最大目的就是协调利益关系，跳出过去相当时期中各个部门“自己改自己”的路径依赖，借助于外部的力量，对自己的症结动手术，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，把改革推向深入。

二、发挥现代技术和体制机制创新的支撑作用

（一）积极发挥大数据的作用

庞大而复杂的决策系统，必须依赖数据治理国家。纵观世界，包括亚洲国家，对于大数据战略日益重视，试图通过数据分析引领政府决策和社会进步。

全面深化改革综合决策的数据支持一方面依靠各个部门的专业数据，也可以通过“云数据”来扩充自己的数据来源。全面深化改革领导小组办公室须拥有自己的“数据科学家”，这是当代科学决策、综合决策的基础。作为一个协调机构，需要走出去，主动收集数据，了解社会对于全面深化改革的评价，单个社会成员对于某个具体问题的看法。世界各国对于民意调查都是非常重视的，从历史上就是这样。举个例子，近年来，美国政府尝试建立“数据驱动的决策方法”，试图通过数据来改变目前的决策过程，从而使政府更有效率、更开放、更负责，引导经济社会发展的将是“基于实证的事实”，而不是“差不多”的判断。准确的判断可以在更大程度上避免利益集团对于决策的影响和左右，实现决策科学化、民主化和法制化。在竞选美国总统之前，奥巴马承诺，为了确保每一个政府机构都能跟上21世纪的步伐，必须任命国家的首位首席技术官。奥巴马实现了自己的诺言，2009年3月5日，奥巴马上任不到两个月，就任命了联邦的首位首席信息官，4月18日，他又任命了联邦的首位首席技术官。2010年12月，美国联邦政府宣布了“云优先”政策，要求所有政府机构的信息系统，必须优先考虑建立云平台。2011年2月，白宫发布了《联邦政府云战略》，要求联邦政府机构必须在三个月确定三个可以推向云平台的系统，年内完成一个。2011年，联邦政府的2094所数据中心，通过云计算，在年内合并完成了137所，计划未来五年再精简800所。2012年，奥巴马政府发出大数据研究和开发倡议，探索如何使用大数据处理政府面对的问题，该倡议跨越6个部门，共有项目84个。[19]

完成全面深化改革的任务，至少必须考虑三个数据库建设。一是业务管理数据，诸如医疗卫生、社会保障、就业、经济运行、金融财政等。二是社情民意数据。一方面，要求决策人员和决策咨询人员深入进行实际调查研究；另一方面，要求政府支持建立第三方的社会调查系统，通过科学抽样，问卷调查，及时了解民意，使社情民意数据成为改革的“晴雨表”。三是物理环境的数据。这样，就可以实现各地区、各部门互联互通、资源共享，为把握改革的复杂性、关联性、系统性提供有力的技术支持。如习近平同志要求的，要把握好整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系。全面深化改革的大数据系统要具备把这五个关系的内容数量化的能力，这样才能够使其真正成为综合决策的技术支撑。

就全面深化改革需要进行的综合决策而言，建立信息收集和分析的步骤包括：一是在利用已经建立起来的全面深化改革信息系统和数据库的基础上，确定全面深化改革的具体方案，确定调查的范围、对象和时间；二是仅仅利用指标体系所建立的调查表格并不能说明所有问题，应当使用全面深化改革数据分析之外的其他研究方法，诸如政府文件、会议、对于参与者和公众的访问等；三是建立信息分析系统（数据库），充分利用大数据；四是建立分析模型——包括全面深化改革统计资料分析模型、全面深化改革现状评估模型、综合决策最优化规划模型等，这些模型可用于诊断预警、决策问题分析和决策问题求解。大数据在全面深化改革中的科学广泛应用，将使深化改革领导机构如虎添翼。

（二）充分借鉴现代智库的方法

“从全球趋势看，随着信息技术的发展，全球化进程的不断加速，世界各国面临的内政、外交问题越来越复杂，从而促使政策制定者寻求政府体系以外的思想库的政策支持。”[20]中国改革开放三十多年，参与这场改革的老中青专家活跃在发展改革的不同领域，发挥他们的聪明才智是把改革推向深入的重要资源。专家提供的技术和信息将影响到综合决策的可行性以及决策的执行、监督和评估。召集一批能够将专业特长运用于综合决策的出色经济学家、政治学者、文化学者、社会学者、环境学者以及历史专家建立某种研讨机制非常重要，这些人必须熟悉经济、政治、社会、文化等领域的工作，既有理论，又有实践经验，又不具体执行政策、没有实权，能比较超脱独立地进行政策设计。在全面深化改革领导小组下建立这样一个机构非常必要，在一定时期，这让优秀学者能够集中精力研究与公共政策相关的问题，在全面深化改革进程中发挥作用，提供真知灼见。以加拿大咨询局为例，该局本着“促进在不同思维方式下事实和观点的交流，及早发现和解决问题，并深化公众对这些问题的理解”的宗旨，在为加拿大政府提供决策咨询中发挥了重要作用，这个群体在政策制定的共同体中找到了一个清晰的服务领域。

（三）紧紧依靠人民群众推动改革

人民是改革的主体。在中国这样幅员辽阔，人口众多，城乡差别、地区差别、群体差别较大的国家，推动全面深化改革，必须特别考虑社区人民的态度和社区自身的传统文化及生活方式。广泛有效的公众参与是实现信息对称和科学决策的坚实基础。每一个社区都会拥有自己独特的自然资源，按照其文化背景来综合考量全面深化改革的各个方面。实施综合决策战略，意味着更多地了解人民群众的需求和文化，这要在法律和制度中逐步形成标准。但是，这些标准应当不与全面深化改革总体布局和总体目标发生冲突。

三、几点建议

（一）创造有效的合作文化或良好的人际工作关系准则

“全面”，意味着两个或多个部门从事共同的改革，通过一道工作而不是独立行事来实现改革的总目标，至少包括：“为合作调配人力和财力资源；设计良好的运作系统并实施有效管理；在追求的主要目标和多种次级目标间的平衡上达成共识并保持共识；创造有效的合作文化或良好的人际工作关系准则；获得政治家的认可和支持等。”[21]通过综合思维，来认识当前的重大改革举措牵一发而动全身，在行动过程中，稳妥审慎。全面深化改革要求建立共同工作的文化和行为规范，共同工作需要人与人之间的相互信任，“为合作意图构建一个高效的运作系统需要一系列的前提条件，包括以信任和务实为特征的人际文化，一套能够促使决策层形成并保持共识的有效机制”[22]。

（二）提高协调利益关系的能力

在谈到苏联20世纪后期改革的教训时，原苏联部长会议主席尼·伊·雷日科夫写道：“我国在着手改革时，它的领导并没有以应有的方式深入评估进行改革应采取哪些相互联系的必要步骤，以及由此产生的长期后果。”[23]在当前，推进全面深化改革，对于介入综合决策的各个利益集团，不论是政府管理部门还是地方社区，都要考虑到它们在综合决策过程中的实际关系和实际利益，这是它们作为参与者的激励机制所在。一旦执行综合决策的行动开始，就会出现既得利益者和受损者，如果一部分人拒不接受改变这一现实，那就要与其进行协商。在国内外形势瞬息万变的状态下，必须考虑到综合决策计划的变通问题。综合决策一旦进入实施阶段，可能会涉及社会的方方面面、不同层次，诸如个人、家庭、企业、部门、地区和国家，甚至涉及有关的利益群体，综合决策的目的就是要协调这些利益群体的相互冲突，推动各利益群体共同去实现全面深化改革的目标。

（三）提升从全局高度把握具体改革工作的能力

政策的行动框架包括在各级政府、各类部门和相关利益群体的参与者之间进行综合决策问题的培训、教育和沟通。要通过干部培训，使各级领导干部，了解中央全面深化改革的整体政策安排与本部门本地区具体政策的关系，例如就全面深化改革的总目标而言，国有企业改革必须紧紧围绕发展和完善中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化进行，正确处理完善混合所有制与建立现代企业制度的关系。了解中央的系统政策链条与某一政策环节的关系，例如，就民政部门贯彻落实国务院关于政府购买公共服务的政策，必须明了社会组织、企业和机构都是购买服务的主体，而不仅仅是社会组织。鼓励社会组织参与公共服务供给，就需要一定的优惠政策。了解政策顶层设计与政策分层对接的关系，例如，就人力资源和社会保障部门扩大社会保障覆盖面来说，加快推进基层社会保险经办机构建设必须与发挥市场在配置资源中的决定作用的制度安排衔接，更多发挥银行、保险机构在资金收缴发放中的作用。了解政策统一性与政策差异性的关系，例如，地方政府的改革政策与中央政府的统一安排要衔接，北京市在成立中共北京市全面深化改革领导小组后，下设14个小组，在与中央的六个小组一致的同时，考虑北京大城市病和雾霾问题等特点，专门设立小组就是一例。了解长期性政策与阶段性政策的关系，例如，教育体制改革的长期目标是培养德才兼备的创新型人才，阶段性的改革要致力于逐步取消教育机构的行政级别，取消文理分科，实行多次高考制度，实现教育公平等。努力提高多元改革目标的互补性，两个以上的政策一道实施，必须提高它们之间的互补性。

（四）提高绩效评估的实施和组织能力

为了保证综合决策按既定的目标实施，必须对综合决策的实施不断进行评估。在综合决策过程中，评估的频率取决于条件的变化速度和变化的方向，以及全面深化改革遇到的问题。在成功的综合决策的设计和执行过程中，评估往往是以隐含的形式出现的。在实施综合决策战略中，评估贯穿于决策目标的制定、决策的制定和决策的执行。在评估的过程中，要不断根据实际情况，修正目标和调整措施。

综合决策评估人员由两类人组成：一类是由于实施综合决策而涉及其利益的群体，即局内人；另外一类则是那些与改革无直接关系的人，即局外人。局内人评估是最基本的，局外人评估对于综合决策有积极促进作用。对于各级决策者来说，每一具体的问题都与当地的实际情况有关，政策的有效性取决于政策制定者对于当地情况的把握。所以，由地方和部门参与评估是综合决策评估的基本要素之一。局外人的观点，非基本的和独立的观点对于理解综合决策也是不可缺少的。一个局外人的评估会给决策者一个新的视角，使他们避免由于自身的利益而产生偏见。