为创新插上制度翅膀

——关于负面清单的思考

一、转型升级必须坚持全面创新

实现经济转型升级必须坚持创新驱动，创新驱动必须建立和完善与之相适应的体制机制。2014年9月10日，李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛上指出，创新是人类社会的永恒话题，也是经济社会发展的不熄引擎。世界经济稳定复苏要靠创新，中国经济提质增效升级也要靠创新。同年9月18日至19日，李克强考察中国（上海）自由贸易试验区时，又进一步指出，必须推动金融改革和创新。全面领会李克强的讲话精神，我们深刻认识到，进入21世纪以来，在全球范围内出现了两个重要动向，一是国际金融危机，二是新工业革命。当前，中国的发展改革开放必须紧紧扣住这些新特点，稳步推进。

2008年发端于美国的国际金融危机，席卷全球，成为继1929至1933年世界经济危机之后的另一场对全球经济产生深远影响的经济波动。国际金融危机不仅对各国经济发展产生了严重冲击，也暴露了现行经济体制，尤其是长期以来被人们誉为代表世界经济未来的美国模式自身存在的一系列弊端。自2008年国际金融危机后，对于未来制度和体制的选择就成为各国发展中的重要话题。在应对2008年国际金融危机中扮演了中流砥柱角色的中国，近年来，经济依然持续稳定，健康发展，成为世界经济的强大引擎。中国制度、体制和机制方面的实践探索也备受各国关注。

2005年，在信息技术、新能源技术以及新兴铸造的基础上，第三次工业革命登场，它代表了新的生产方式、定制化技术、绿色生产、本土化生产等。以“互联网+新能源”为聚合动力的新产业革命在全球范围内同质化展开，发达国家已经实践多年，如德国、美国等，更多的发展中国家也将进入技术研发国家的行列。最近媒体不断报道的北京医用3D打印技术应用于临床、深圳的“创客运动”蓬勃发展就是例证。我们看到，北京、深圳的技术创新运动，吸引了大量的创业者，人们利用数字桌面工具设计新产品并制作模型，在开源社区中合作和分享设计成果，他们可以将自己设计的文件传输给商业制造商，也可以自己通过3D打印机生产。3D打印技术、设备和生产基地在北京、广东、安徽等地陆续被开发、制造和建设起来，并成为当地的重要产业。这是一场新的产业革命，一种更高层次的商业和制造业文明。基于这些技术进步，工业生产尤其是制造业的转型升级成为社会各界的焦点。

正是在这样的背景下，以习近平为总书记的党中央高瞻远瞩，对创新推动转型升级作出了重要的部署。2014年8月18日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第七次会议，专门研究实施创新驱动发展战略，并强调创新始终是推动一个国家、一个民族向前发展的重要力量。实施创新驱动发展战略，就是要推动以科技创新为核心的全面创新，坚持需求导向和产业化方向，坚持企业在创新中的主体地位，发挥市场在资源配置中的决定性作用和社会主义制度优势，增强科技进步对经济增长的贡献度，形成新的增长动力源泉，推动经济持续健康发展。

二、全面创新必须加快政府自身的改革和建设

面对新的产业革命，政府自身需要创新，更需要为新技术开发和产业进步创造良好的制度环境。同样，建立和完善这样的制度环境，首先要从创新政府自身的体制机制做起。20世纪后半期以来，围绕政府机构展开的争论的确不少，尤其是对政府机构的规模、能力和效率的批评，主要表现在三个方面。一是认为政府机构太大，消耗太多资源。一些国家，如西班牙、意大利、德国和瑞典，甚至采取了削减政府支出的政策。二是认为政府介入的领域太多。面对这些批评，许多国家把公共服务纷纷转交给私人部门。三是认为效率太低。这些批评推动了20世纪70年代以来的政府改革创新。

当前，中国政府实施的一系列政府改革政策既是符合世界潮流的变革，更是适应中国市场经济发展和对外开放需要而作出的部署。9月18日至19日，李克强考察中国（上海）自由贸易试验区时专门谈到金融创新并要求加快行政体制改革，寓意深刻。2014年7月1日，上海市人民政府公布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（2014年修订）》，即上海自贸区负面清单，这是对上海自贸区负面清单2013年版的修订。这次公布的负面清单一共列出特别管理措施139条，较2013年版少了51条。在2014年公布的139条中，有限制性措施110条，禁止性措施29条。参照国际相关经验，在上海自贸区建立负面清单制度，旨在完善引进外资过程的管理模式，对外资投资过程中的某些与国民待遇不符的领域、产业和项目，以清单形式公开列明。这些负面清单等同于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域、产业和项目，一改过去那种投资目录管理方式——鼓励、支持、限制，也将改变传统意义上的政府审批制度，带来行政体制的深刻变革。一方面，政府要根据国家安全、人民福祉、国民经济健康发展等需要，规定哪些领域、产业和项目不能投资，履行政府职能；另一方面，企业在明了不能进入的领域、产业和项目之后，会根据市场的需要和市场的变化，及时调整自己的研发、生产、经营行为，不断探索可以投资和开发的领域，推动技术创新和体制机制创新，最大限度实现企业盈利目标。尤其在这个新技术革命和产业革命方兴未艾的时代，负面清单制度会给企业更大的自主权去生产、研发和经营，在未知的领域和未曾经营过的领域大显身手，这对于最大限度释放生产力是非常必要的。负面清单制度将给企业创新提供更大的空间，法不禁则行。负面清单制度还可以减少扯皮，提高行政效率。带有计划经济色彩的行政审批制度，把审批权力划归不同的部门和机构，往往带来部门之间的权责不清、机构重叠、人浮于事、效率低下，出现一个项目需要几十个甚至上百个部门审批的现象，甚至出现个别官员利用公权力寻租，导致贪污腐败等违法行为，负面清单制度可以在一定程度上避免这种现象，进一步深化行政体制改革，加快政府职能转变。

三、政府机构在“瘦身”过程中还需“强体”

一定程度上说，负面清单制度会推动政府行政审批制度加快改革。但是，政府通过负面清单制度确定的企业不可为的内容需要政府进一步关注。这就是，政府的“可为”与“不可为”、“瘦身”与“强身”。政府在减少对市场干预的同时，其公共服务和社会管理职能还必须加强。

政府需要进一步探索公共服务的供给方式。美国和其他国家政府机构的管理和运行已经发生了根本变化，其核心是新公共行动的扩散——贷款、贷款担保、规制、合同、合作协定、补偿项目、税收补贴、代金券，以及更多——它们中许多在一般意义上依赖于执行项目的第三方。这些工具的采用使政府机构由服务的提供者转变为安排者，蕴含着公共管理的深刻变革——非营利部门、私人部门都可以通过上述工具参与公共管理和公共服务供给。当然，近年来，认为政府应“服务”而不是“掌舵”的新公共服务也应运而生，正在与新公共管理一争雌雄，这些都值得关注。

20世纪后期，公共领域出现了一系列的改革，主要表现在：一是对政府机构进行结构调整。20世纪后期，西方国家对其政府机构进行结构调整出于多种原因，包括税收负担过重、缺乏选民支持、政府债务膨胀等，也出现了许多创新形式。“虽然有关在提供公共服务中特许、拨款、凭单制、志愿服务、自助项目和私有非营利机构的角色的讨论与使用还相对有限，但是，这些工具或组织将来可能会很重要，在政府要减少或中断某些服务的情况下尤其如此。同样地，越来越多的证据表明，公私伙伴关系的重要性将会提升。”[47]二是社会创新的出现。社会创新正在改变政府机构的边界。在西方，社会创新包含两层意思。其一，鼓励社会组织以商业模式来提供社会服务，同时实现自身的可持续发展。这被人们称为“社会企业学派”。其二，指通过发挥人们的创造性，以新的方式解决社会问题，解决的方式可以是商业模式，也可以是非商业模式，但必须是有效的、可复制的、创新性的。有人将其称为“社会创新学派”。“社会企业学派”想把政府机构延伸到市场领域，或者说把市场手段引入到公共领域，使传统的慈善事业等非营利活动走向制度化和具有可持续性。例如，在英国，2008年社会组织总收入的80%是通过社会企业方式获得的[48]。“社会创新学派”则通过市场运作模式或其他新的手段拓展公共领域。社会创新就是指实现社会目标的新主意、新想法。这些新主意和新想法通过开发新的产品、新的服务、新的应对政策以及建立新的机构来满足居民和政府不断出现的新需求。从国际经验来看，社会创新已经覆盖了就业、扶贫、社区服务、医疗卫生、教育等部门。未来它还将覆盖因互联网发展而出现的社会关系的变革和社会结构的变迁。

上述新的变化对政府机构的规模和就业产生的影响很多，至少可以看到，居民对公共服务的需求水平提高了，范围扩大了。政府管制的责任相应加大了，需要的政府管理人员也会相应增多。企业和社会组织提供公共服务的形式也发生了变化，越来越多的企业承担起社会责任，介入公共事务，这些也需要加强监管。一句话，在这样的条件下，公共领域不是缩小了，而是扩大了。所以，一方面，政府需要“瘦身”，另一方面，还要“强体”，在这个问题上，需要冷静的思考、周全的对策，不能用一个问题去掩盖另外一个问题。

还有，政府在实施负面清单制度后，会面临不断加大的监管任务，这就需要政府机构不断提升自己的责任感、专业化水平和队伍的素质，从某种程度上说，监管的成本与审批成本孰大孰小，还需要深入研究。毫无疑问，负面清单制度将给创新主体更大空间，大大推动创新。