3.3 美国技能形成制度与高职院校产学关系
3.3.1 早期工业化时期的技能形成制度
技能形成的既有研究表明，一个经济体技能形成制度的成型与其早期工业化密切相关。根据美国学者诺斯对美国工业化阶段的划分，本小节将美国早期工业化进程中的技能形成制度演变作如下两个阶段的描述：
美国的早期工业化大致始于19世纪20年代。由于“地广人稀”、本土技能严重短缺，当时的工业企业所需技能基本上不是来自国内。来自欧洲（主要是英国和德国）的技术工人、外来移民为美国早期工业革命提供了大量的技能支持。同时，美国社会结构的流动性导致了技能在地理分布和职业分布上具有高度的流动性。很多居住在偏远地区的农民技术工人（或“美国式工匠”）是没有任何技能资格认证的“多面手技工”（Jacks-of-all-trades）或“技能多面手”。因此，在整个19世纪，美国企业面临的主要问题是缺乏有资质的技工。当时机械制造业企业对这一问题的应对策略是：一方面想方设法招聘低技能劳动力，并进行批量化、标准化的福特式生产，从而减少对工匠和技工的技能依赖；另一方面允许少数有经验的技师以内部承包制（Internal Contracting）的形式招募低成本的低技能技工做帮工。由于成功运用低技能、低成本战略，这一时期机械制造业企业的规模不断扩大。[127]规模扩大的背后是“以牺牲产品工艺为代价换取高产量”，从而减少了技能工人的比例和作用，并最终“废除了古老的学徒制”。所以，这一时期的工业化是建立在分工细致、充足且廉价的低技能基础之上的。从技能的供需来看：早期工业化生产对正规教育体系的技能需求是提供“生产所需的具有一定工作态度和工作习惯的劳工”[128]，而非“具有一定认知能力的技术人才”[129]；而当时美国正规教育体系主要服务于白领中产阶级，其主要功能在于“社会控制”而非为产业提供所需技能。[130]在企业技能投资领域，当时仅有纽约等地举办了少量机械工人讲习所或机械学校。所以，美国这一时期工业化所需技能是在没有依赖正规教育体系和企业技能培训的支持下完成的。
到了1860年，美国已有130万人从事制造业，第二产业与第一产业的产值已非常接近。[131]1860-1914年间[132]，以规模经济、标准化、技术理性化[133]为标志的美国福特式生产进一步发展，福特式大规模生产的劳动分工日益细致，细致的劳动分工带来管理技能需求的增加。企业所需管理技能日益取代传统的工匠技能。除了需要专业的管理人员，大规模大生产还需要会计、秘书等“低级管理技能”。随着20世纪初化工、电子、机械等新兴行业日益发展，大型企业组织中所有权和管理权逐步分离，这些变化逐渐催生出对新兴技术和新的管理技能的需求。
由于20世纪初的新兴行业和大规模生产增加了基于新兴科学技术和企业管理的技能需求，这一时期少数大型机械制造业企业开展了厂内培训，但由于缺乏制度保障，这对于绝大多数企业的技能投资没有产生重大影响。第一次世界大战前，美国福特、通用电气等知名机械工程制造业企业创办了厂办技校，有些大企业要求员工在厂办教育机构内接受职业教育。这一时期，来自“第三方”的力量促进了企业投资。1911年，威斯康星州通过一项法案，主张积极的政府干预来维持学徒培训。该法案就工人培训、学徒制培训体系等做出了具体规定。在这一法案的支持下，威斯康星州机械制造业企业对培训投资最大，学徒制发展也较为迅速。但其他地区的雇主对技能培训毫无兴趣，相邻城市的雇主甚至开出高工资从威斯康星州企业中“挖人”，这最终导致了威斯康星模式的衰败。1913年，美国几个大企业组成了全国厂办技校联合会（National Association of CorporationSchools, NACS）。一些联合会的会员通过正式的合同契约来提高培训质量，稳定培训项目。但由于当时没有统一、公认的资格认证和培训标准，学徒工技能资格认证的价值取决于培训企业在市场中的地位。而且当时企业之间普遍存在着“挖人”问题，[134]就连当时极力提倡企业培训的著名经济学家保罗·道格拉斯（Paul Douglas）也不得不承认：“尽管良好的企业培训对于整个产业有帮助，但对于单个企业却是某种损失。”受德国双元制培训体系的启发，全美制造商协会（National Association of Manufactures, NAM）呼吁建立公立职业教育体系。这一努力促使1917年美国出台的《国家职业教育法》中规定政府要扶持公立职业培训学校。但由于这些公立学校与产业存在脱节，企业与公办学校技能培训之间仍然没有任何稳固的产学合作纽带。正如凯利（Kelly）所指出的：“国家没有计划和措施将公民的普通教育与有利于学生将来就业的职业技术教育结合起来……所以，美国的职业教育非常学院化……”[135]
第一次世界大战前，美国多数企业以招收低技能为主，企业所需的管理技能和新兴技术技能一般从大学中招聘。所以，企业很少直接从正规职业技术教育机构招聘员工，更少与公立的职业教育机构合作。对当时的美国适龄青年人来说，参加职业学校的培训并不必然带来一份工作岗位，反而封闭其争取企业管理岗位的道路；而参加学徒工的培训回报也高度不确定[136]，怀有抱负的年轻人更偏爱完成中学教育后接受学院化的高等教育，以便在将来的劳动力市场获得更多、更好的机遇。更为重要的是，由于没有行会组织和行会传统，绝大多数企业没有工作技能投资的制度性约束，这些因素使得绝大多数美国企业缺乏投资于工作技能培训的动力，少数大型机械制造业的企业培训仅仅关注“良好正规教育背景的领导岗位”。[137]
为回应这一时期的技能需求，当时的正规教育系统兴办了一些管理学校（Management School）和工程院校。[138]少数精英式大学引入土木、机械、电力等技术教育课程，并开始注重培养产业（特别是大型企业）所需技术、管理、商务等技能。[139]而高等教育系统真正面向产业的转型是以19世纪末的《莫里哀法案》和20世纪初的初级学院运动（Junior College Movement）为标志的。《莫里哀法案》等系列法案促进了高校与社会的联系，服务社会和经济日渐成为高校主要职能之一。在这一背景下，美国初级学院——社区学院的前身也逐渐兴起。
综上所述，美国将近一百年的早期工业化进程基本确立了技能形成制度：企业普遍致力于生产规模化、标准化和技术理性化从而减少对于技能的依赖，所形成的技能制度具有市场模式、低技能、通用（如职业态度和职业习惯）技能而非（企业或行业）专用技能等特征。这些技能特征连同集体行动的可信承诺等制度性障碍，使得美国早期工业化时期的企业技能投资不普遍，国家旨在强化公立职业教育提高技能供需匹配的做法也不成功。这一时期的正规教育体系以普通中等和初等教育为主，适龄青年更愿意参加普通教育而非各种形式的职业技术教育或技能培训。第一次世界大战前，已经出现了社区学院的前身——初级学院，但基于技能的产学关系主要表现为少数精英大学面向产业的专门教育。技能形成制度的市场模式和雇主低参与度的产学关系初始治理机制对工业化成熟期社区学院产学关系产生了深刻影响。
3.3.2 工业化成熟期中的高职产学关系
根据国内外学者的研究，美国的社区学院较为接近于中国“高职高专”内涵。本书研究发现，以美国社区学院为代表的高职产学关系受工业化早期技能制度影响，并随着工业化成熟期技能形成制度的发展而发展。
第一次世界大战后，特别是从20世纪20年代之后，美国以电力、冶金、电器、汽车、飞机、石化重化工为主的工业体系得以确立并逐步进入工业化后期。[140]在之后的30年里，随着企业技术进步，美国工业生产越来越依赖于专门的中高级技能。[141]由此，制造业对低技能劳动者需求逐年下降，企业更倾向于从劳动力市场直接招聘接受过中等以上教育的年轻人，而不愿意投资于高质量的工作技能培训。少量大型制造业企业开展的系统化教育仅限于“管理者、带班者和工头的培训”。[142]企业较少从职业教育机构招聘员工，更少“对公立职业教育培训机构的规模扩大或质量提高给予支持”。[143]
1910-1940年间的高中教育运动使青少年更容易接受普通教育，这加速了美国企业职业培训体系的瓦解，也为高等教育大众化创造了条件。[144]这一时期初级学院的规模随着高等教育大众化进程而日益扩大，[145]但依然兼具双重职能——为大学三年级做准备的转学教育和两年制“终结性”（Terminal）的职业教育。[146]到1940年，约有70%的初级学院提供了半年、一年和两年时间不等的商业、秘书等职业教育课程。但到第二次世界大战之前职业教育入学人数比率一直很低，表3-5和表3-6的数据反映了这一状况。
表3-5 初级学院职业教育课程情况一览表（1917-1937年）
资料来源：Arthur M Cohen.The American College[M].San Francisco：a Wiley Imprint，2008：249.
表3-6 初级学院职业教育各专业领域人数（1938-1939年）
资料来源：Arthur M Cohen.The American College[M].San Francisco：a Wiley Imprint，2008：250.
这一时期的美国高校中发展了独具特色的产学合作模式——合作教育，但当时政府支持不够，合作教育主要集中于企业与少数大学的合作。[147]美国社区学院[148]与产业之间的关系仅仅表现为一些社区学院有少数面向产业的职业化课程，雇主实质性参与的产学合作依然不紧密。造成社区学院与企业产学关系不够紧密的主要原因在于以下几点。
首先，这一时期社会迫切需要的商业、农业、秘书、会计、销售等技能主要由中等教育机构中的职业教育课程提供。上述领域的雇主认为中等教育所提供的技能已经足够，而同期在工程、电子、医疗等领域的中间技能需求还不旺盛。
其次，“正统”的普通高等教育观念在当时多数美国学生中根深蒂固，他们更偏好于在一个普通高等教育机构接受“学院式”教育。社区学院过于强调职业教育功能反而会“赶走”部分潜在的学生。
最后，政府和社区学院对于职业教育投入都较少。根据1939年的初级学院终结性教育委员会（Commission on Junior Terminal Education）的报告，在14个州当中约有62个初级学院从《史密斯—休斯法》和《乔治·迪恩法案》得到了财政资助，但是资助金额很少，而且都是和学制、学历学位无关的短期职业技能培训。同时，当时社区学院普遍规模小、收入低，而普通教育的投资比职业教育少，也更容易找到生源。[149]所以，社区学院一般不愿在和产业技能需求密切相关的职业教育课程进行投入。
基于上述原因，社区学院与企业之间的产学关系不够紧密，这一状况一直到了20世纪60年代之后才有所改变。
学者普遍认为，美国社区学院从20世纪60年代后期开始进入大发展时期。社区学院大发展改变的不仅是其规模的增加，更是高等职业教育机构功能的转变与其产学关系的深入。这些变化主要来自以下因素。
第一，工业化后期的产业结构日益向技术密集型转变，高新科技的迅速发展，特别是航天航空、计算机、石化等新兴产业的兴起，需要大量中间技能或半专业人员技能。而当时普通大学的学士教育提供的是专业性和管理性职业课程，培养的是“名列15%之前的”经理人（或者管理技能人员）。因此，社区学院提出开设大学尚未占领的面向中等技能水平的课程，提供当时大学尚未涉足而社会又急需的“配套性”和“辅助性”的职业课程——基于中间技能的职业技术教育。半专业化训练（Semi-professional Training）由此成为美国社区学院的定位。
第二，在政策层面，根据美国总统高等教育委员会的报告，社区学院的主要功能应包括“提供两年即足够的职业训练”。同时，为了回应社会技能不足问题，美国1963年制定的《职业教育法》推动了社区学院职业化。
第三，20世纪60年代中期社区学院普遍开展了“职业化运动”。20世纪50年代以前，社区学院学生中学习职业课程的学生只占总数的四分之一。[150]从60年代开始，社区学院学习职业课程人数开始逐年递增（如表3-7所示）。社区学院提供的职业课程也随着产业的技能需求变化而变化：在20世纪40年代，社区学院提供的是秘书、会计等课程；20世纪50年代，社区学院提供面向制造业所需职业课程；到了20世纪60年代，社区学院开始大量提供技术类课程（如计算机编程、医疗技术等）。
表3-7 社区学院职业类课程学生注册情况（1963-1975年）
资料来源：Arthur M Cohen.The American College[M].San Francisco：a Wiley Imprint，2008：257.
这一时期社区学院在职业化的发展进程中，逐渐加强了产学联系。但这种产学关系主要是学院主导下面向产业的合作。1963年《职业教育法》和《高等教育法案》颁布后，合作教育在法律和经费两方面都得到了保障。[151]到了20世纪60年代末，采取合作教育的社区学院增加到了32家，[152]并且在社区学院中出现了一种新模式——平行模式。[153]
总体而言，20世纪60年代社区学院产学关系主要表现为少量的合作教育和少量面向产业所需技能的职业课程（约占课程总数的四分之一）。对企业来说，依然倾向于直接雇佣具有大学本科学位的毕业生，对于和社区学院的实质性合作并不关心。
20世纪70年代后，美国生产体系与工业品受到德国、日本等国的竞争与挑战。[154]美国开始淘汰部分传统的劳动密集型重工业，重点发展新兴技术行业和现代服务业。一些大型跨国公司开始学习日本企业的全面质量管理（Total Quality Management, TQC）、扁平化管理等新型管理模式。由于这一时期经济不断下滑，美国社会对其技能形成制度和正规教育体系开始反思。20世纪80年代，美国麻省理工学院工业生产力调查委员会在其《美国制造——如何从渐次衰弱到重振雄风》报告中指出，美国社会高低技能两极分化、中间技能严重缺乏是传统产业衰落的原因。该报告还认为，美国当时的正规教育体系尽管提供了大众化的高等教育，却无法为高附加值产品行业或“高绩效的工作场所”（High Performance Workplace）提供所需中间技能。
在这一时期，美国制定了《全面就业与培训法》《工作训练伙伴法案》和《帕金斯职业教育法案》。上述法案都通过财政项目的形式资助工作技能训练，帮助弱势群体就业。法案带来的联邦财政资助项目对社区学院产学合作影响巨大。调查显示，美国93%的社区学院得到过上述法案的资助，平均每个学院有27个财政资助的职业培训项目。[155]
这一时期社区学院在规模和产学关系方面都得到飞速发展。社区学院学生数不断扩张，比重占据了高等教育规模的三分之一。[156]在功能定位方面，选修职业课程数过半。[157]社区学院实现了从人文教育机构到职业教育机构的转型，成为一个真正以“职业教育为主的机构”。[158]1980年，四分之三的学生接受了与未来就业岗位相关的职业教育课程。[159]社区学院与企业的联系也日渐加强。1984年，将近有一半的社区学院与企业合作培训员工。[160]在国家财政项目刺激下，[161]20世纪70年代约有20%左右的社区学院开展了合作教育项目。[162]但即便在80年代的合作教育高峰期，合作教育项目也未能在美国社区学院全面展开。[163]没有权威部门认可、全国通用的职业资格证书是其重要原因。在美国，学徒训练由联邦学徒训练局颁发“学徒训练合格证书”，持有该证书的学徒才可以在国内流动。而合作教育一直未能形成统一的资格证书制度，这严重影响了社区学院合作教育的开展。
20世纪90年代美国经济开始复苏并步入“新经济时代”。这一时期就业率逐年增加的同时，职业结构也在发生深刻的转变：生产性岗位日益减少，服务性岗位日益增加[164]；高新技术岗位增加，岗位技术含量提高；职业更替与工作岗位转换率加快。[165]与此同时，高技能（高工资）和低技能（低工资）的就业增长快于中等职业，中间技能普遍缺乏，20世纪90年代的多数工业品出口竞争力下降。1998年美国制造商协会的专题调查报告《技能的差距——合格工人的短缺：美国经济面临的日益增强的挑战》中指出，现有技能供给和产业技能需求间的差距日益扩大，美国企业员工的技能水平无法满足产业的需求。
在上述背景之下，1990年《伯金斯职业应用技术教育法案》和1994年《从学校到工作机会法》中提出为了保障从学校到工作岗位的顺利过渡，实现职业技术教育与学术教育的衔接，要求社区学院在内的“中学后教育机构”与中等教育、企业雇主和公共组织合作，从而建立起STW强大的保障体系。其中最为关键的就是院校与企业紧密合作，从而实现学校本位学习与工作本位学习有机结合，让学生通过职业进行学习（Education Through Occupation）。从该法律的实施效果来看，共有50个州、约2600个中学后教育机构中将近1800万个学生和17.8万个企业获得STW的资助，提供工作本位学习的企业有1.09万个。政府推广的模式除了既有的合作教育，还包括“学校到学徒计划”“校办企业”（School-sponsored Enterprise）、“企业—学校合作”（Business-education Compacts）、“技术准备计划”等。上述模式的共同特点都是政府提供资金扶持，将学校本位学习与工作本位学习相整合。到STW法案经费资助结束的1999年，该法案总共提供的财政经费超过15亿美元。[166]随着STW的废除，2001年美国联邦政府转而以每年投入70万美元支持各州的“学校向生涯过渡”（School to Career, STC）改革。
这一时期的社区学院重点开展了以新职业主义（The New Vocationalism）为特征的产学关系。
第一，社区学院更加注重面向就业的产学合作。调查显示，社区学院“合作项目生”中大概有60%学员的入学动机是为了“准备就业”或“改变职业”。为了取得财政资助项目，社区学院需要追踪当地的就业岗位趋势并和企业沟通。由于项目申报过程严密，社区学院为了取得财政资金需要开展周全的计划、调研和实施。一项全国性的调查显示，80%-90%的毕业生对资助的职业项目表示满意；有近90%的企业雇主对社区学院的合作培训项目表示满意。[167]
第二，社区学院更关注新兴产业和高新技术。1988年的《美国经济竞争力强化教育训练法》要求，把接受过高等教育的高技能（劳动力）纳入职业技能训练并由社区学院负责实施；[168]1992年通过的《科学和高技术法》授权美国国家科学基金会开展“高新技术教育计划”（Advanced Technological Education Program, ATE）。法案指定美国科学基金会建立以社区学院为中心的高新技术教育。在上述法案的引导下，社区学院开始关注基于新兴产业和高新技术的高技能培养。
第三，社区学院的职业课程不仅和产业相结合，还注重与中等教育的结合，以培养产业所需的全面和完整的职业素质。1990年的《卡尔·D.伯金斯职业应用技术教育法案》中规定政府资助各州创建中等教育机构和社区学院一体的“技术预科联合体”，并在技术预科的教学计划中包含企业工作场所学习。到20世纪90年代，美国各地约有1058个技术预科联合体，为约50万名学生服务。[169]
新职业主义下的社区学院产学合作需要更多企业提供更高质量的工作本位学习岗位。但从实施效果来看，这一时期社区学院的产学合作依然是在国家法律引导下，面向就业市场主动对接产业技能需求的行为，企业参与积极性普遍不高。正如美国劳工部1992年报告中所述：“各州的企业尽管已经意识到经济变化对于技能提升的重要作用，但只有少数企业参与了为学生提供工作本位学习岗位的行动。”[170]
3.3.3 美国技能形成制度中的高职院校产学关系
将美国高等职业教育产学关系发展的基本脉络加以总结（如图3-4所示），可以发现技能形成制度影响下的美国高职产学关系存在如下特点：
以美国高校所倡导的合作教育为例，20世纪90年代全美实行合作教育的高校大约有1000所（占高校总数的三分之一）。但全部实行合作教育的高校只有5～6所。实现合作教育的高校当中，平均每个学校只有200～300名学生，而且主要集中在大学的工程、建筑类专业，社区学院参与的很少。[171]造成这一局面的原因在于，美国合作教育本质上是高校、学生、雇主和政府四方互惠互利的契约合作，而热衷于合作教育的主要是高校和政府而非企业。[172]和德国相比，美国企业主动参与基于技能的产学合作的积极性普遍不高，原因主要在于其工业化进程中所形成的技能制度特征：美国早期工业化的成功建立在低技能的福特式大规模生产模式之上，企业需要的是大量的低技能和少量的管理技能；在工业化后期，高新技术和新兴管理方法所需的高端“软性技能”主要来自精英式大学而非高职教育机构。企业与高职基于中间技能的产学合作需求不大。[173]而高校合作教育项目的学生能为企业做一些“略低于专业人员技术水平的工作”，所以大学中的工程、建筑专业的学生更容易为雇主带来低成本的技能从而引发合作需求。[174]
除了少量的合作教育，美国社区学院的产学关系还反映在其面向就业生涯所需技能的职业化转型。从20世纪60年代到80年代的三十年里，社区学院接受职业教育的学生数从1/4攀升到3/4，社区学院功能发生了重大转型；到了90年代，社区学院开始注重新兴产业和高新技术岗位。对于这一现象，可以用美国技能形成制度来解释：产业对半专业化技能需求是社区学院转型的动力，而面向就业市场的系列法案与财政资助进一步推进了转型。
图3-4 美国高等职业教育产学关系发展基本脉络
和英国一样，美国技能形成体系属市场模式，技能“外部性”和社会“个人主义”特征经常导致社会技能供需不匹配的“市场失灵”现象。而美国学徒制技能培训规模仅牵涉到“少数成年人和极少数二十几岁的青年人”，国家往往通过立法以财政项目的形式为学校教育到劳动力市场的过渡提供技能扶持。和英国一样，美国立法宗旨在于矫正“市场失灵”，其政策目标在于实现充分就业和满足劳动力市场（而非具体产业）所需技能；其政策风格主要是为了回应社会的技能需求而采取的应急性措施；从政策工具来看，主要采用了激励工具——对技能培训进行财政补贴资助。[175]尽管其立法初衷是引导就业——其财政扶持对象主要面向“项目生”（而非仅仅社区学院），但在国家财政项目的影响下一定程度上改善了院校的产学关系，从而间接促进了社区学院面向就业的产学合作。[176]
美国技能形成制度中，企业对专用技能的投资动力不强。在工业化早期，美国福特式大规模、标准化生产需要的是以“爱岗敬业”为特征的“高素质”的低技能劳动者；在工业化成熟期，整体的技术进步增加了技能的总需求却降低了各项职业的中间技能需求，而以高新产业、现代服务业为主体的产业结构更需要以创新能力、多样化技能为特征的高端技能。[177]和传统机械制造产业所需要的中级技能不同，这些“软性”技能要求看似和具体岗位、具体企业、具体行业没有关联，但更注重一个“职业人”的通用技能。在20世纪工业化早期，美国合作教育就从注重技能学习的辛辛那提模式日益转向注重“全人教育”（Whole Person Education）的安提亚克模式；进入21世纪，美国各州“从学校到工作”项目日益被“从学校到生涯”所替代，“职业教育”正被“生涯教育”所替代。[178]这反映了美国社区学院基于技能的产学合作主要不是满足企业（或行业）的专用技能需求，而是适应美国社会技能结构对通用技能的需求。
综上所述，以美国社区学院为代表的高职院校与企业基于技能的产学合作具有行业、企业参与度低、基于学校、面向就业生涯、法律与财政引导、基于通用技能合作等特征。这些特征与其工业化早期形成的技能制度市场模式和缺乏中间技能、注重通用技能、劳动力高转换率等特征密切相关。在工业化早期，美国福特式生产所需低技能由外来技工和学徒工提供；在工业化成熟期，职业结构的改变导致了中间技能需求下降，而美国精英式大学教育为后福特式生产和高新科技提供了高端技能支持。这使美国企业“中级”技能投资动力小，而（类似英国的）制度性因素造成企业投资“中级”专用技能的风险较大，企业更倾向于从市场“购买”甚至“偷取”现成技能。在这一制度背景下，企业主动与高职院校合作培养技能的需求程度较低；高度自治的教育机构使得国家无法直接调控正规教育培训系统，当社会技能供给水平无法适应社会技能需求时，国家一般以立法形式通过财政项目为学生从教育机构到工作岗位的过渡提供培训，这在一定程度上起到了纠正“市场失灵”的作用，但无助于建立（类似于德国的）企业与行业深度参与的产学合作制度。