第四节 一般地方的民族立法
一、一般地方性民族立法的主体
地方性民族立法是指特定的地方国家机关，依法制定和变动效力不超过本行政区域范围的涉及民族问题的规范性法律文件活动的总称。地方民族立法是相对于中央民族立法而言的立法，是构成国家整个立法的一个重要方面。在我国地方立法体系中，目前地方立法由一般地方立法、民族自治立法、特区地方立法所构成，特区地方立法又分经济特区的立法和特别行政区的立法。因民族自治立法的特殊性，我们已在前节予以论述，这里所指的一般地方的民族立法，包括一般地方和经济特区涉及民族因素的立法。
一般地方的民族立法是宪法和立法法授予地方国家机关的一项重要立法权，行使好一般地方的民族立法权，对自主解决应当由立法解决的各种问题，保障辖区内的各民族权益，促进辖区社会经济协调发展等均具有重要的作用。根据我国《宪法》、《立法法》的相关规定，一般地方民族立法的主体主要有：
省、直辖市、自治区以及设区的市及自治州的人民代表大会及其常务委员是制定地方性法规的主体，他们有权根据宪法、法律和上级立法机关制定的其他法律法规，制定地方性法规，其中省、自治区人民代表大会常务委员会还有权批准下级立法机关地方立法的权力。上述立法主体在其权限内，制定了许多地方性法规，其中若干是涉及民族方面的法规。如湖南省人大常委会于1987通过、并于1997年进行了修订的《湖南省散居少数民族工作条例》就属这种情况。
省、直辖市、自治区人民政府以及设区的市及自治州的人民政府是制定行政规章的主体，我国宪法、立法法均规定他们可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，享有立法权。其中相当行政规章涉及民族问题，因此上述机关也是一般地方的民族立法主体。
二、一般地方民族性立法的调整范围
根据《立法法》第73条的规定，省级地方的地方性法规可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（2）属于地方性事物需要制定地方性法规的事项；（3）除应当由法律规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或行政法规，根据本地方的具体情况和实际需要，可以制定地方性法规的事项。根据上述规定，地方立法机构可以下列涉及民族问题的事项作出规定：
第一，关于本行政区域内政权建设的某些事项。第二，关于本行政区域民主与法制建设的事项。包括在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定的遵守和执行情况等。第三，关于本行政区域经济建设事项。第四，关于本行政区域内教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作中重大的即带有全局性、长远性的事项，以及决定授予地方的荣誉称号等其他事项。
根据《立法法》第72条第2款的规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。可见，省级地方性法规和设区的市与自治州的地方性法规在立法范围上是存在明显区别的。
根据《立法法》第82条的规定，省级地方政府规章所能规定的事项包括：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（2）属于本行政区域的具体行政管理事项。为有效地执行上述规定，一般地方性民族政府规章可以就下列涉及民族问题的具体事项进行规定：
1.执行本级人大及其常委会的决议和上级国家行政机关的决定和命令、规定行政措施，发布决定和命令方面的事项。
2.领导所属各部门和下级政府的工作；改变或者撤销所属各部门的不适当的决定、命令；依照法律的规定任免、培训、考核和奖励国家行政机关工作人员方面的事项。
3.执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作方面的事项。
4.保护公有财产和公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内少数民族聚居的地方依法实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利发面的事项。
5.办理上级国家行政机关交办的其他事项。
根据《立法法》第82条第2款的规定，设区的市、自治州的人民政府根据该条第1款、第2款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。因此，与地方性法规类似，省级地方政府规章和设区的市与自治州的地方政府规章在立法范围上同样是存在明显区别的。
三、一般地方民族性立法的程序
一般地方民族性立法的程序，是指有权的地方国家机关在制定、认可、修改、补充或者废止地方性法规时必经的阶段及必须遵循的步骤和方法。一般性地方民族性立法可以从不同的角度，按照不同的标准加以分类。按照行使立法权的主体不同，可以分为人民代表大会立法程序和人大常委会的立法程序，其中人民代表大会的立法程序又可以分为省级人民代表大会的立法程序和设区的市及自治州的人民代表大会的立法程序；人大常委会的立法程序也可分为省级人大常委会的立法程序和设区的市及自治州的人大常委会的立法程序。按照工作环节和内容的不同，可以将其分为编制立法规划程序、起草法案的程序、审议法案的程序、修改法案的程序、表决和通过法案的程序以及公布法的程序等。
地方性民族性立法程序既要遵循民族立法的一般程序，同时，也要遵循一些特殊的程序，主要为：（1）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，只需报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。（2）设区的市及自治州的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。设区的市及自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。（3）地方政府规章报国务院备案，应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案，设区的市及自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。