第1章 18亿亩耕地红线和第二次土地调查
1.1 能守得住18亿亩耕地红线吗？
保护土地资源，人人有责。
近年来，在中央各部门三令五申下，坚守18亿亩耕地红线的口号，家喻户晓。
2004年，国土资源部颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号），其中第十六条规定，要实行强化节约和集约用地政策，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。
2006年3月，十届人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。“十一五”规划纲要提到了将耕地保有量保持1.2亿公顷（注：等于18亿亩）作为约束性指标，具有法律效力，纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。
2006年3月11日，十届人大四次会议记者招待会上，国土资源部副部长李元提到保有18亿亩耕地是约束性的指标，坚决不允许突破。
2007年3月，温家宝总理在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。”
2007年，国土资源部部长徐绍史在回答《半月谈》记者采访时提到“十八亿亩耕地红线是高压线，谁都不能碰”，“要打一场保护18亿亩耕地持久战”。
2007年全国“两会”期间，政协委员、国土资源部咨询研究中心主任陈洲其指出18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。考虑到我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，18亿亩是一个底线，要保障粮食安全绝不能突破。
2008年，国务院出台了《关于促进节约集约用地的通知》，要求按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准；充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。随后，十七届三中全会指出要坚持“最严格的节约用地制度”。在“十二五”规划中还专门列出“单位国内生产总值建设用地面积降低30%”的阶段性目标。节约集约用地已经成为国家基本战略。此后，在报刊、文件上频频见到“坚守18亿亩耕地红线”的口号。
2013年12月3日，中共中央政治局召开会议，分析研究2014年经济工作，听取第二次全国土地调查情况汇报。会议强调：“要毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。我国人多地少的基本国情没有改变，粗放利用土地现象依然突出，土地管理形势依然严峻。必须站在历史和全局高度，坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保实有耕地数量基本稳定。必须坚定不移推进节约集约用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率。要充分认识土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局，积极稳妥推进土地管理制度改革，在全面考虑土地问题复杂性的基础上，进行周密周全的制度和政策设计，统筹谋划好土地管理制度改革。当前，要夯实土地权能这一基础，完善征地制度这一关键。”
2013年12月12日至13日在北京举行了中央城镇化工作会议。会议指出：“提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。”[1]
2013年12月23日至24日在北京举行了中央农村工作会议，全面分析了“三农”工作面临的形势和任务。会议指出：“我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。要进一步明确粮食安全的工作重点。合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。”[2]
2014年“一号文件”指出：“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略。把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。综合考虑国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”
话虽这么说，可是人们心里还是没有底。官方正式发布的统计数据显示，耕地数量从1994年的19.51亿亩逐年下降，到2013年耕地总量只有18.2亿亩，离18亿亩耕地红线只剩下0.2亿亩。耕地面积会不会按照惯性继续下滑？
众所周知，随着城镇化、工业化、现代化进程，大批农民进城，城镇居民需要不断地改善住房条件，工矿企业和仓储用地在不断增加，修建高速公路、高速铁路、机场等基础设施也需要土地。无论上级怎么说，各地依然在轰轰烈烈地大兴土木，建工厂，修机场，修高速公路，数不清的高楼大厦拔地而起，难道不要占用耕地吗？城镇化是历史发展的必然趋势，占用耕地的事情时时发生，今后还将继续发生，不可能完全禁止。有人说，只要继续推进城镇化，迟早要突破18亿亩耕地红线。到了那个时候，“一定要守住18亿亩耕地红线”岂不成了一句空话？如果突破了18亿亩耕地红线，该追究谁的责任，找谁算账去？
毋庸置疑，中国人必须生产足够的粮食养活自己，世界上没有任何国家有能力养活中国的13亿人口。说18亿亩耕地红线，实际上是在关注粮食安全问题。坚守18亿亩耕地红线的潜台词是：倘若基本建设用地继续侵占农田，有可能导致粮食危机。万一粮食不够吃了，谁来养活中国13亿人？
世界上怕就怕“认真”二字。18亿亩耕地红线事关大局，我们必须端正学风，仔细核算，搞清家底，才能客观地研究对策：
第一，到底我们有多少耕地？
第二，每年有多少耕地被占用，灾害毁损多少？
第三，究竟需要多少耕地才能保障中国的粮食安全？今后，有没有足够的土地来兴建各类基础建设项目和居民住房？有没有必要强制叫停各项建设工程？
第四，每年有多少新开垦的耕地，能不能通过粮食生产的结构性调整增加耕地数量，能不能通过国际合作，进一步保护我们的土地资源？
毫无疑问，只有深入、详细地定量探讨我国土地的真实状况，认真严肃，下苦功夫，踏踏实实地把账算清楚，才能为制定宏观政策提供可靠的依据。
[1] 参见《人民网》，2013年12月14日。
[2] 参见《人民日报》，2013年12月25日。