第一节　公共财产法

在现代法治进程中，私人财产权的重要性是不言而喻的，它的勃兴也是市场经济发展的应有之义，“从法律上来看，商品交换的唯一前提是任何人拥有对自己产品的所有权和自由支配权”[392]。所以，各国均为实现与保护私人财产权提供了精细的制度安排。但从各国现有以财产权保护为核心的制度来看，财产权人的权利行使以及由此产生的权利冲突成为最为重要的内容，亦即当前财产权的制度保障仍以私法规则为主。虽然财产权人之间的权利冲突是妨害私人财产权实现的重要因素，但国家的财税行为同样会对私人财产权造成影响。因此，我们在此突破纯粹从私法角度界定财产法的传统观念，开始关注财产法的公共之维，强调财产关系的纵向保护，进而将财税法纳入广义财产法的规范体系，并将其属性重新界定为“公共财产法”。

公共财产法以财产的取得为起点，以财产的分配为依归，可以综合包容以上视角，才真正是财税法的精髓所在。基于“公共财产法”的定位，财税法在传统的国家所有、集体所有、个人所有等所有制体系之外，创造性地开辟了对“公有”与“私有”的新界定方法，将“公共财产”视为法律框架下“私人财产”的让渡，这无论是对于规范、控制和监督公共财产权，还是对于化解国家与人民间的紧张关系，抑或对于把来自各种所有制形式的财政资源统一地用在国家建设、社会发展、百姓福祉等公共目标上，都是意义非凡的。[393]故就其性质而言，财税法就是公共财产之法。

一、财税法成其为公共财产法的原因

基于一般的法学思维，“财产法”一词通常在私法意义上使用，它所调整的是私人（纳税人）之间的平等财产关系。在这一语境中，所谓的财产法，主要就是指“私有财产”法。不过，我们这里将财税法定性为“公共财产法”的原因在于：一方面，从消极的角度看，随着政府行政职能的扩张和公共领域事务的复杂化，纳税人的私有财产仅由私法保护远远不够，还需要公法的有效保护。在现代税收国家中，因公权力的强大，政府通过财税行为参与社会财富总量的分配，其固有的强制特性使其更有可能成为侵害私人财产权的潜在隐忧，由此产生的损害强度、范围和影响远非一般的私人财产权冲突所能比拟。因此，以私法为主的制度体系，并不足以形成对私人财产权的全面保障。为实现与保护私人财产权，不仅仅应当为私人财产权的积极行使提供行为规范，更应当规范与限制国家征税权的行使，以为私人财产权提供消极的保障体系。相比之下，私法调整私人横向财产关系，实现私人之间的利益平衡，它以民商法为主体；公法则规制纵向财产关系，保障私人与政府之间的利益平衡，它以财税法为主体。只有将两者有机衔接和结合起来，才能全面建构纳税人权利保护的规范链条，实现对纳税人财产权的完整保护，进而真切地反映现代财产法的全貌。

另一方面，从积极的角度看，国家的产生来源于对私人财产权保护的需要，作为组织体的国家必须维持一定的物质基础，以实现私人财产权的保护。在市场经济体制下，国家不是市场的参与者，而仅仅作为市场秩序的维护者和协调者。国家不直接从事生产经营，更不能随意进行国民财富的再分配。为保证国家履行其职能所必需的物质基础，必须将国家的财政需求转移给国民财富的生产者，人民将其受国家保护的财产中的一部分收益让渡给国家所有，以作为国家保护其财产权的对价，并将此财产让渡予以固定化和法定化，即以财税法所规定的税收的形式转让其财产。“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用。”[394]在这个角度上，国家从纳税人处征得的财政收入理应称为“公共财产”，财税法作为对这笔财政收入的筹集、管理和使用等整个流程的规制之法，作为对国家利用这笔资金充分地为公共事业服务的保障之法，自然即为“公共财产法”。

举一个简单的例子，当一个人挣了100万元人民币的时候，严格地说，这笔财富还不完全是其私有财产，它必须依照相关的税收法律法规在纳税人与政府之间进行分配，税后财产才算是真正意义上的私人财产。此时，税法所调整的正是纵向财产关系，以实现国家征税权与私人财产权、公共财富与个人财富间的制度协调。在市场经济条件下，政府不直接从事生产经营，必须从私主体处汲取足以维持组织体、保障公共生活的财税资源，但出于对权力过分膨胀的畏惧和担忧，在公共财政行为的过程中施以一定的规制和约束也实有必要。也即，虽然法律确认政府具有课税权，但同时也要限制和规范政府的权力，应当要求政府遵守税收法定主义和量能课税原则，并通过法定的程序赋予纳税人抵制非法课税的权利。既然如此，税法当然也是一种财产法，而且是一种从防守的角度保护纳税人私有财产的法律。

除此之外，私有财产与公有财产都属于财产的范畴，故应受到财产法的平等保护。这里的“平等”并非意味着不加区分的均等对待，而是要求根据其特征和具体情形来寻求妥善、平衡的状态，适度缓解公益与私益的紧张关系。实际上，公有财产从何而来、公有财产怎样运营和管理、公有财产如何分配，这些既是典型的财产法问题，也是地道的财税法问题。财税法关注财政收入的取得、管理、分配和使用，以及相关的制度安排，本身就是在关注公有财产的保护，从另一个角度看，这也是在关注纳税人的私有财产、全体国民的“钱袋子”。正是从这个意义而言，整个财税法都可归入财产法的体系，成为现代财产法所应关注和处理的对象。

具体地说，财税法以环节为标准，可以划分为财政收入、财政支出、财政监管这三大阶段，在上述整个流程中，都或多或少地贯穿着财产法的理念和方法。其一，财政收入。众所周知，财政收入主要有三个渠道，即税收、国有资产收益以及公债。对于国有资产收益，无论是国有企业利润，还是国有土地收入，抑或是国有资产转让收入，均为基于特定财产权而获得的收益。对于公债，其字面含义即为公共部门的借贷，代表着政府债务，也是一种财产关系。试想，如果政府借债不还或者不按时付息，就会造成对债权人财产权的侵犯；而一旦借债成功，这在短期内又会增加政府的公有财产。因此，将国有资产收益法、公债法归之于财产法，这是无可厚非和于理有据的。对于作为最主要财政收入来源的税收，税法与财产法从形式上看似乎没有联系，但其实不然；在民主和法治社会中，税法既是政府获取财政收入的正当性工具，也是纳税人维护自身合法权益的利器。税法虽然不能积极促进纳税人财产的增值，但它可以通过限制政府的征税权的方式，实现对纳税人私有财产权的消极保护，故也不失为一种广义的财产法。而且，税收收入的增加，本身就是增加了政府的财产、强化了政府的财力，私有财产与公有财产间相互博弈、此消彼长的现象在税法中表现得最为明显。

其二，财政支出。财政支出其实就是对公有财产的处分，目的是为纳税人提供公共物品和公共服务，使“取之于民”的财政收入能够切实地“用之于民”。这种处分不仅包括财产权在各主体间的转移（财政转移支付），如从政府的一个部门转移给另一个部门、从上级政府转移给下级政府、从政府转移给私人，也包括对财产的加工、消费或减损，如政府采购、政府投资等。财政支出固然会受到公共政策的多方面规制，但是，其中有关对公有财产的处分仍然需要遵循财产法上的一般规则，从而保证在追求效率与公平目标的同时，又能符合基本的竞争秩序和交易习惯。从这个意义上讲，财政支出法也可称得上是一种财产法。

其三，财政监管。由于财政监管的对象就是政府，所以财政监管法更是一种典型的财产法。实务中所谓的国有资产监管，主要是指非货币性财产的监管，包括财产的产权界定、产权登记、价值评估、资产转让和纠纷处理等。而所谓的国库监管，主要针对的则为货币性财产。因此，尽管财政监管法与私法意义上的财产法不能一概而论、完全贴合，但是，这并不妨碍其具备财产法的一般共性，进而沿承了财产法的某些思路和具体制度。

当然，按照这个逻辑，在广义财产法体系中，宪法、刑法、行政法等似乎也有一席之地，毕竟它们都在以不同的方式保护财产权。只不过，上述法律部门与财产法的联系较为间接，远不及民商法、财税法那般紧密和成体系化，所以当前难以纳入财产法的主体框架之内。特别应当注意的是，财税法的天然流程和内在价值与财产法一脉相承，因而从财税法的角度研究公有财产保护具有得天独厚的优势。因此，财产法要拓展其公共之维、获得全新的观察立足点，将其调整范围延伸到公有财产领域，就必须侧重于与财税法的交叉研究，从而在碰撞与调整中产生智慧火花，突破传统私有财产法的狭隘局面，形成一种更为完整的审视和解决财产权保障问题的视角。

二、公共财产法意义上财税法的特殊贡献

将财税法定位为公共财产法，除了换一个视角观察世界之外，还能给财税法带来什么新思维？会引起哪些改变？毕竟，如果不能带来什么新东西，只是满足于纯粹的换位性描述，那就没有多大的现实意义了。我们认为，在“中国梦”实现的进程中，财税法有必要更多地强调协商与合作，而不是政府与纳税人之间的对抗。将财税法定位为一种财产法或者公共财产法，而不是侵权法，有助于更好地实现这一目标，使公有财产与私人财产各尽其用、和睦共存。作为公共财产法，财税法既要处理其与私人财产法（民商法）的关系，划定私人财产征收的限度和程度，防止公共权力侵犯合法的私人财产，又要保障公共财产的安全，防止公共资金被挪用、侵吞、浪费。同时，财税法负有公平、公正、公开地分配财政资金的任务，为社会提供必要的公共品或者公共服务。

追寻财税法律制度的演进历程，法学对财政现象的关注是从税收开始的。从税收到预算，再到其他财政现象，法律逐步地将整个财税关系引入其调整的视野之中，这大致反映了财税法学兴起和发展的脉络。从制度发展的轨迹看，财税法也是以“税收法定主义”为中心而发展起来的，进而构建起了更为广泛的“财政法定主义”和其他财税法基本原则。在现代税收国家中，由于税收在整个财政收入中占有绝对比重，对国家能否以恰当的方式筹措足量的资金具有决定性的作用，故税法规则在财税法体系中最为健全。因此，对税法的理解自然会影响到整个财税法的定位。

从另一个角度看，法学之所以最先关注税收，是因为早期人们认为，税收意味着财产牺牲。确实，在表面上，税收不能还本付息，不直接对应公共服务的提供，也不能完全等量地给予每一个纳税人，因而不同于占用和使用公有财产所支付的租金，不同于向特定行政相对人收取的行政收费，这也正是长期以来税收被普遍认为具有无偿性、强制性、固定性这三大特性[395]的缘由。在此种定性的意义体系中，如果不是因为法律的强制，征税似乎没有任何正当的名义，由此，税收表现为对纳税人财产权的侵犯，税法也就成为一种“侵权法”，成为政府合法侵犯纳税人财产权、占用纳税人部分财产的依据。

然而，如果将税收理解为政府对纳税人财产权的侵犯，就很容易触发政府与纳税人之间的对抗，激起纳税人对政府征税行政行为的天然抵触情绪。而且，在现代税收国家中，税收占财政收入的绝大部分，各种财政行为都是以取得税收作为经济基础的，故一旦将税法定位为“侵权法”，将会影响到整个财税法的属性，改变财税法的立法目标、理路和走向。因此，有必要换一个角度理解财税法的本质，逐步消除其对抗性，使之更为平和、温良，更有利于保护纳税人的合法权益。

美国最高法院大法官霍姆斯曾指出，税收是文明的对价。诚然，纳税造成纳税人财产的直接减少，但是政府征税的目的在于合理使用这笔资金，为纳税人提供生活、生产所需的公共品或者公共服务。通过税款的集中和利用，或者能为纳税人在市场上竞争和创造财富提供治安有序、国防安全、金融稳定、物流通畅等外在环境，或者能基于公平考量使得一些纳税人的财产直接增加，如福利补助、灾难救济等就属于此类。另外，纳税人向政府纳税，也是其获得一定经营权、自由权的代价，最起码，在税收国家中，纳税人无需服劳役，营业自由也有保障。从这些论据出发，税并不仅仅是国家动用垄断性强权征收的款项，而是具有内在合理性、必要性的财富转移和创造活动，税法也不仅仅是捍卫政府意愿和行为的“猛兽”，而是满足纳税人公共需求、保障公共领域稳定运作的平等机制。

以上结论虽然主要出自宪法视角，但同样可以从财产法的角度得到论证。从财产法的角度理解财税法，可以将政府与纳税人视作共存于同一片时空之下的两类主体，政府依法享有公有财产权力，正是纳税人的公共空间得以扩展、并享受高质量的公共生活的必然吁求，而公有财产与私人财产间的分界线应该如何厘清则为财税法的核心命题，亦为纳税人广泛商谈和自愿同意下的产物。因此，当现代财税法回归到“公共财产法”这一法律范畴，便有利于矫正政府与纳税人之间财产关系的对抗性，缓和征纳双方的紧张和对峙格局，进而形成一种良性互动、重视协商和合作的现代财税法律文化。

公共财产法的意义构建能够给财产法及财税法的理论研究与实践操作开辟一方广阔的天地，并带来视野和方法上的改变。主要在于：

第一，税法不是侵犯纳税人财产权的法律，而是保护纳税人财产权的法律。经过严格程序和互动参与制定出来的税法，既满足了政府的正当财政资金需求，又将过分和非法的税收排除在外。因此，经由实体和程序、授权和保留、承诺和禁止等多种法律防范机制，财税法构成了一种对纳税人财产权的消极保护。

第二，如果政府是合法、正义的，那么，政府依法获得财政收入，就具有法理上的正当性。最起码，纳税人纳税不再被认为是一种牺牲或者毫无代价的奉献，而是为了获得政府供给的公共品和公共服务所支付的对价。应当认识到，政府既然有自己的利益和目的，就应该拥有财产，否则将无法履行特定的公共职责，这一点与纳税人并无差异。正因为如此，只要符合比例原则和法制要求，政府有权通过各种民主、法定的途径获得收入并予以支配。

第三，公有财产是具有特定目的的财产，其管理和使用均应满足公共性的基本要求，而不能由政府恣意支配。一方面，只要确实是政府提供公共品和公共服务所需，就有必要为之配备相应的财产。另一方面，只要不是服务于公共目标，政府就无权征收和动用公款，即公有财产只能用于履行公共受托责任，而不能用于满足政府官员的个人消费和欲望。如果过度地将私有财产从纳税人手中转移到政府，不仅会导致社会财富的堆积、浪费，有悖于财税均衡原则，而且会使政府逐渐丧失正当性，其理财的能力和态度也将受到质疑。所以，无论是财税法还是传统意义上的财产法，它们的出发点都是平等地对待不同种类的财产，这在财税法中，就表现为平等地保护好私有财产与公有财产。

第四，由于对象本身的特殊性质，公有财产保护除了满足一般财产法上的要求之外，还有其特殊性，从而对一些私法规则进行了适应性的调整。[396]例如，国家机关、事业单位的财产不得用于营利，这意味着，公用事业单位提供水、电、煤气时虽然可以收费，但只能以弥补成本为限。再如，非经营性公有财产要转变为经营性财产，以及公有财产的拍卖、变卖、减损等，都必须经过行政审批；财政资金的划拨、转移支付等，还必须列入预算并经过立法机关审批。

第五，在人类社会进步发展的新阶段，纳税人应当理性、全面地看待财税现象。纳税人一方面将部分个人财产让渡给政府，另一方面又从政府处获得相关的公共品或者公共服务，甚至包括直接的财政补贴和给付。究其本质，政府之所以能够介入并分享私有财产，除了宪法所赐权力之外，主要是因为它需要履行宪法承诺，即保护纳税人基本财产权利、保护人权，促进人的全面发展。正是财产法上的这种协商与合作关系，才会促使社会不断发展和进步，并有助于解决财税实践中的诸多难题。

当然，财产法意义上的财税法仍然离不开宪治、民主、法治。宪治确立一种良好的权力制衡机制，民主意味着公民有权知晓公共政策、参与决定国家事务，法治强调法律对权力的控制，强调纳税人依靠法律治理国家。只有建基于这些价值基础，财产法的公共之维才有可能凸显，并进一步与财税法在理念上相互交融、协调，从而将财税法纳入广义财产法的体系。

三、公共财政语境中的公共财产法

经过近二十年的发展，财税法学建立了独立、完整的学科体系，形成了开放包容的研究姿态。不过，在外向性发展的同时，财税法还应浓缩提炼出清晰的主体理念、方法，进一步发掘特质，寻求和确立立身之本，从而彰显自身的独特气质和功用。我们认为，财税法与公共财产法不仅在外延上紧密贴合，而且在内核上体现了保护私人财产、合理使用公共财产的追求。从动态的过程来看，财税法所规范的就是公共财产。征税、收费、分享资产收益，属于公共财产的取得；财政资金的预算、国库集中支付、国有资产经营、政府会计，属于公共财产的管理；财政投资、拨款、贷款和采购，属于公共财产的处分。从静态的持有而言，如何保护公共财产不受侵犯，如何规范公共资产的保值增值，这也是财税法当仁不让的职责。

因此，财税法调整财政关系或者公共财产关系，本质上是一个财产法或者“公共财产法”的问题，它与私法一道构筑私人财产权的双重保障体系。而且，在以民众需求为定向的财税过程中，公共财产法不仅履行保护私人财产的消极责任，更承担着扩大公民福利、推动公共建设的积极职责。既然公共财产的意义不是奉养政府，而是为了更好地服务社会，保护和促进私人财产权，那么，公共财产的使用和处分须经民众同意，在现代社会中，代议制政治和预算审批制度，就是这种集体同意的法律形式。从上述逻辑出发，财税法中推崇的民主、权力监督、人权保护等理论和机制方可渐次铺开。

作为对公共财政的法学解读，公共财产法既表现为静态的公共财产性，又表现为动态的公共财产性，如公共财产的取得、管理、分配和使用。具言之，财税法最主要的功能是组织公共财产（收入），其次是分配公共财产，而只有动态的税率、税收优惠政策调整、财政补贴等才关乎宏观调控问题。在公共财政体制下，财政民主是公共财产的应有之义。公共财产的保护成为服务性的政府行为，其出发点和归宿均为最大限度地保障纳税人的合法权益。公共财产的保护必然要求财政民主，而财政民主需要法治来保障。必须通过法律明确国家财政权的范围和边界，将财政活动的普遍规则制定为法律，构建严格、规范和科学的财政权分配、财政资源分配和财政监督制度，充分保护纳税人财产权和知情权、参与权、监督权等合法权利。总之，对财税法定性为公共财产法，将可能带来财税法的理念和内容的深刻变革，增强财税法的独立性，拓展财税法发展的无限空间。