第2章 研究综述及相关理论基础
2.1 生态补偿的概念内涵及相关研究综述
2.1.1 生态补偿的概念内涵
随着经济社会的发展，人们对生态补偿概念内涵的认识逐步深化。本研究所要探讨的问题的逻辑起点在于对生态补偿的概念内涵形成一个清晰的认识。
2.1.1.1 国外关于生态补偿的概念内涵研究
国外使用最为广泛，且与我国比较接近的是环境服务付费和生态系统服务付费两个概念［4］。然而，国外并没有就环境服务和生态系统服务进行具体的区分，而这两种定义在某种程度上有一定的区别，因为环境服务是包括与自然生态系统管理有关的福利，生态系统服务只是环境服务的子范畴［5］。从这方面来看，环境服务付费的概念内涵相对宽泛一些。
关于环境服务付费，Wunder（2005）［6］给出的定义是有一定条件的，即要使环境服务的供需双方形成自愿交易，其前提条件必须是环境服务的供给方能够可靠地提供明确的环境服务。同样，Engel等（2008）［7］应用科斯定理也对其进行了定义，即环境服务的供给方能够安全地提供环境服务是买卖双方对定义明确的环境服务进行自愿交易的前提。从这两个定义来看，环境服务付费的概念内涵应包括以下四个方面的内容：第一，环境服务的供给方和环境服务的购买方，必须至少存在一个；第二，环境服务的供给方和环境服务的购买方之间必须是自愿交易的，且存在合同终止的可能；第三，具有明确的、界定清晰的环境服务供给；第四，环境服务购买方付费的前提条件是环境服务供给方能够供给环境服务。此外，还必须搞清楚环境服务与土地利用类型之间的关系；必须能够监控和干预环境服务的提供；在注重效率提升的同时，还必须兼顾公平，保证环境服务是有利于穷人的，至少不致使穷人的利益受损［8］。
但是，在现实中很少有能满足上述所有要求的环境服务付费项目。Mayrand等（2004）［9］指出，在环境服务付费项目的效益、效率和公平之间存在“三难”问题。Pagiola（2005）［10］认为，其首要目标应该是提高自然资源管理的效率；缓解贫困、促进公平应该被视作环境服务付费项目的副效应，不是必需的。对此，Muradian等（2010）［5］也有相关论述，即虽然环境服务付费项目的首要目标并不是缓解贫困、促进公平，但其在实现生态保护效益、提升效率的同时，也会在一定程度上起到缓解贫困、促进公平的作用。也就是说，如果减少贫困并不会导致环境服务付费项目的效率损失，可以将缓解贫困、促进公平的目标纳入进来；相反，就很难将其纳入项目中，缓解贫困、促进公平的目标也就无从谈起［11］。
此外，在处理土地利用类型和其所提供的环境服务之间的关系时，通常也会在土地利用与预期增加的环境服务之间的因果关系不明时就实施环境服务付费。这样，就很难对环境服务付费项目的效率目标作出评估，也会使环境服务付费的定义具有一定的局限性，并不适用于环境服务市场上出现的特殊情况，其主要意义在于其所提供的理论参考价值［12］。
2.1.1.2 国内关于生态补偿的概念内涵研究
张诚谦（1987）［13］最早从生态学的角度对生态补偿进行了定义。但是，最具代表性的却是毛显强等（2002）［14］从经济学角度给出的定义。其后，宗建树（2003）［15］又从广义和狭义两个角度给出了相关定义。同样，吕忠梅（2003）［16］、张润昊（2004）［17］、彭丽娟（2005）［18］也从广义和狭义两个角度基于环境法学意义给出了相关定义。在环境法方面给出定义的还有杜群（2005）［19］、曹明德（2005）［20］。在综合大多数学者意见的基础上，从生态效益的角度，不同专家也给出了相关定义，如费世民等（2004）［21］、李文华等（2006）［22］。此外，还有一些专家学者持有其他观点，如任勇等（2006）［23］、贺思源等（2006）［24］、许芬等（2010）［25］。
综上，本研究认为，无论何种意义上的定义，都应该将自然生态系统和直接（或间接）作用于自然生态系统的权利主体视为生态补偿政策的作用对象。对自然生态系统的补偿，最直接的方式就是通过一系列的工程治理措施保护、维持、改善其系统结构和功能的完整性；对直接（或间接）作用于自然生态系统的权利主体（包含保护主体和破坏主体），最直接的方式就是通过经济激励（或惩罚），激励（或减少）因其保护（或破坏）行为而使自然生态系统产生的正的（或负的）外部性。此外，本研究还认为，对直接作用于自然生态系统的权利主体的经济激励方式不应局限于现金，还应包含教育、技能（包含就业、管理、治理等各种有益于自身能力提高的技能）、实物、政策等方面的内容。
2.1.2 相关研究综述
2.1.2.1 我国草原生态建设补偿的研究综述
（1）关于我国草原生态建设补偿的相关研究
我国专门针对草原领域的研究开展较晚，从搜集到的现有文献来看，数量相对较少。而国外专门针对草原领域生态补偿的研究和案例也很少，鲜有涉及。
2008年11月，我国原农业部才明确表示加快建立草原生态补偿制度，对草原生态补偿的内容、标准、主体、对象和方式等几个方面开展针对性研究。但实际上，在这之前，我国政府已经开展了许多类似的工作，如2003年开始实施的“退牧还草”工程等，而且学术界在借鉴其他领域研究的基础上，也开展了相关研究。某些专家学者（陈佐忠等，2006［26］；张志民等，2007［27］［28］；延军平等，2008［29］；侯向阳等，2008［30］；程秀丽，2008［31］；朱立博等，2008［32］）以全国区域为宏观背景，从草原所蕴藏的经济生态价值、草原退化、牧区发展的公平性、牧区面临的严峻环境问题及战略意义等角度出发，指出必须对草原进行补偿，并就补偿的原则、对象、标准、资金来源、范围、形式等给出了建议。同时，也不乏以大区域（如西部地区、内蒙古赤峰翁牛特旗、甘肃省、青海省玛多县、西北地区等）正在进行的生态建设工程为分析背景展开的研究，如“退牧还草”工程（张培栋，2007［33］；王欧，2006［34］；李文卿等，2007［35］；陈洁，2008［36］；白洁等，2008［37］；王学恭等，2008［38］）和“生态移民”工程（陈洁，2008［36］）。这些研究描述性地指出，由于现有的补偿政策是搭载在生态建设工程之下的，而我国并未明确提出草原生态补偿制度的内容，不免存在补偿机制不完善、补偿资金来源不稳定、补偿途径不健全、补偿不公平、补偿标准偏低、补偿的理论研究滞后、管理体系不完善等问题，从而导致了环境治理效果不明显、牧民参与后实际收入减少、无法调动牧民积极性、牧民发展资金不足、后续产业跟不上等问题。
为此，有关专家学者呼吁尽快建立健全针对草原的补偿机制，加强及完善设立专项资金、拓宽补偿资金来源、加强基础设施建设、加大教育投入、发展后续产业、增加对牧民的补偿、完善补偿方式、实行区域分工形成一个跨区域的利益协调机制等方面。尤其是在补偿标准的制定上，部分专家学者指出，应该根据草地生态系统承载力和草畜平衡原理对不同的草地类型采取差别化的补偿额度，还有部分专家学者认为，应该从不同草场类型、不同利益主体、基层财政补偿的角度来确定补偿额度，但是，不管按照何种依据或角度，这些学者统一的观点是应实行差别化的补偿标准。此外，还有部分专家学者针对三江源生态环境（杨红，2007［39］）和三江源补偿试验区的建设（马洪波等，2008［40］）问题，指出了相似的问题，尤其是认为建立三江源补偿试验区的基本条件已经基本成熟，应在设立专门的财政转移支付、开征环境保护税、强化地方政府责任等方面着力。
千呼万唤始出来。在草原生态面临严峻环境问题和专家学者的呼吁下，我国原农业部于2008年11月终于明确表示要加快建立草原生态补偿制度。各专家学者对此开展了更为细致的研究，主要包含对补偿的机制、模式、策略、类型、范畴及补偿的依据、主体、客体、标准、方式、意愿等方面的研究。其中，各专家学者对补偿的机制、模式、策略、类型和范畴的研究可分为两个层面：一是宏观理论层面；二是微观实证层面。对微观实证层面的研究主要集中于内蒙古草原和青藏高原草原两大区域。此外，各专家学者在对补偿的机制、模式、策略、类型和范畴的研究中都或多或少地包含了对补偿的依据、主体、客体、标准、方式和意愿的研究。因为，这些重要内容是构成和研究补偿的机制、模式、策略、类型和范畴的主体环节。同时，也不乏从这些具体研究内容出发的有针对性的研究。为此，综合大多数专家学者的研究，可对补偿的思路、主体、客体、标准、方式和意愿等方面作出如下归纳总结。
第一，补偿的思路。补偿的思路研究包含机制、模式、策略、类型和范畴等几个方面的内容。可从宏观理论和微观实证两个层面对其进行归纳总结。
首先，在宏观理论层面。不同的专家学者从不同的角度对其进行了相关研究，一般是以生态保护建设工程制定的补偿政策存在的问题（胡勇，2009［41］［42］）、从草地生态系统服务功能角度出发围绕草原生态效益进行补偿（赵萌莉等，2009［43］）、相关领域已有研究成果及草原牧区开展的具有补偿性质的工作（李新一等，2009［44］）、分析与总结国内外主要补偿模式（巩芳等，2009［45］［46］、2010［47］）、草地生态系统所具有的三生（生态、生产、生活）功能（刘兴元等，2010［48］）等方面为出发点。但无论从哪个方面出发，其所研究的具体内容仍脱离不了补偿的主体、客体、标准、方式、资金筹集、范围等几个方面的内容，只不过不同的专家学者在研究这一问题时的出发点和落脚点有所不同而已。这在总结补偿主体、客体、标准、方式等方面时会具体指出。
其次，在微观实证层面。微观研究在区域层面集中在两大区域：一是内蒙古草原，且以锡林郭勒盟方面的研究居多；二是青藏高原草原，其中又集中在甘肃（甘南黄河水源补给区、玛曲县、天祝县）、川西北、西藏江河源区、藏北那曲等地区。因这些研究与具体实证区域联系较为紧密，其在补偿的机制、模式、策略、类型和范畴等方面所提出的建议更为具体。
针对内蒙古草原展开的研究有：曹叶军等（2009）［49］针对内蒙古锡林郭勒盟展开研究，认为必须坚持可持续发展的思想向“造血型”、系统性（包含经济、政策、技术、教育子系统等）、工程性补偿转变，坚持对生态系统本身和农牧民两个对象进行补偿，坚持中央政府和相关受益地区直接和间接补偿相结合的方式。田艳丽（2010）［50］从内蒙古锡林郭勒盟禁牧舍饲项目、生态恢复禁牧区项目的补贴政策出发，认为应该制定不同的补偿办法和标准，分轻重缓急地开展退化草原补偿、项目到期后续补偿、禁休牧补偿、草畜平衡补偿，制定一个包含政府、公众、企业在内的以市场化运作模式为导向的补偿制度，背靠政府生态保护建设工程，选择多元化的补偿主体。李笑春等（2011）［51］通过对内蒙古锡林郭勒盟的研究，认为符合市场交易机制的应依靠市场来解决，市场不能解决的交给政府，使两者充分发挥优势互补、取长补短的作用。
针对青藏高原草原展开的研究有：朱丽等（2010）［52］针对玛曲县的研究认为，应建立健全法律法规体系、构建专有组织管理体系、按照以产定补以失定补原则有序开展基本补偿和生态效益补偿、加强科技培训提高牧民的个人素质和环保意识。许宫堂等（2010）［53］针对甘肃天祝藏区的研究认为，应将草原生态补偿的类型划分为直接、间接、衍生保障和辅助政策补偿四个类型。赵海莉等（2012）［54］针对甘南黄河水源补给区的研究认为，应依据各个微观区域的生态系统服务量、受损风险和参与成本的差异，对其补偿的优先顺序进行划分，进行有效率的补偿。杨小杰等（2013）［55］针对川西北草原的研究认为，草原碳汇补偿机制形成的关键在于有效的制度安排、补偿主体和客体的确定、履约机制，以及完善灵活的市场交易机制。王天津（2013）［56］针对青藏高原江河源地的研究认为，西藏地区森林和草原生态系统所具有的水源涵养、碳汇功能能够为长江中下游区域提供良好的生态环境和水安全，要想让受益的中下游地区提供补偿，需要在碳汇功能区建设和整个长江流域完善的协同作业体系建设两个层面作出努力。刘兴元等（2013）［57］以藏北高寒草地为例，集中探讨了高寒草地补偿模式、组织管理体系和流程、损益可行性、约束奖惩机制等。
第二，补偿的主体和客体。在草原领域，对于补偿主体和客体的研究应是一个难点，尤其是补偿主体的确定。胡勇［42］（2009）指出因草原面广、量大，对于补偿主体的划分十分困难。大多数学者在遵循“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁付费，谁保护、谁受偿，谁污染、谁补偿，谁开发、谁保护”的原则下对补偿主体和客体进行了相关研究，并直接指出了补偿主体和补偿客体应包含哪些相关利益方，其中包含了理论层面的分析和实践层面的分析两种。
理论层面的分析，基本上是以博弈论（戈银庆，2009［58］；刘兴元等，2012［59］；魏建洲等，2015［60］）、生态资本化理论（巩芳等，2009［46］）为基础来论证谁为补偿主体、谁为补偿客体。但由于不同学者基于的理论分析框架和实证背景不同，其得出的结果也具有相异性。例如：有些学者基于对黄河水源地玛曲县的理论与实证分析，认为补偿主体应为国家、上级政府、黄河下游地区、受益者，补偿客体应为下级和地方政府、黄河上游地区、保护者；也有些专家学者基于纯理论的分析，认为补偿主体应包含公共主体和市场主体，其中公共主体、市场主体应分别为政府及相关组织机构、草原生态环境的受益者，补偿客体应是草原生态环境的保护者；还有部分学者仅从理论的角度分析了政府与牧民之间的博弈，指出政府应提供补偿，牧民应接受补偿。此外，还有部分学者（巩芳等，2009［45］、2010［47］）在分别探讨空间网络化补偿模式和复合型多层次补偿机制时对补偿主体和补偿客体进行了界定，在空间网络化补偿模式中分别指出了基础补偿的主体（牧民、企业、地方政府）、纵向补偿的主体（中央政府）、横向补偿的主体（生态效益受益区），在复合型多层次补偿机制中分别指出了主导层的补偿主体和客体（补偿主体应为中央政府和省一级政府，补偿客体应为县一级地方政府、牧民）、中间层的补偿主体和客体（补偿主体应为生态受益区域的地方政府、非政府组织及个人，补偿客体应为草原牧区的地方政府、牧民）、基础层的补偿主体和客体（补偿主体应为草原资源的开发和利用者，补偿客体应为草原牧区的地方政府、牧民）。
实践层面的分析，集中在以内蒙古锡林郭勒盟（曹叶军等，2009［49］；李笑春等，2011［51］）、玛曲县和甘南黄河水源补给区（朱丽等，2010［52］；曹素珍等，2011［61］；赵海莉等，2012［54］）、川西北（杨小杰等，2013［55］）为例的研究中。即使是针对同一地区的研究，不同的专家学者所提出的观点也不一样，这与各专家学者所研究的草地生态系统服务功能的定位有一定的关系。如在对内蒙古锡林郭勒盟的研究中，有些专家学者认为补偿主体应为中央政府和相关生态效益受益地区，补偿客体应为自然生态系统和牧民；有些专家学者则认为补偿主体应为中央政府，省级政府，京津地区的政府，依赖生态环境的企业，各级地方政府，下游地区的政府、单位和个人，补偿客体应是锡林郭勒盟各级地方政府，受影响的单位、企业、组织和个人。如针对玛曲县和甘南黄河水源补给区的研究，有些专家学者认为补偿主体应为因草原生态环境改善而享受正外部效益的国家机关、个人及其他社会组织等，补偿客体应为自然生态系统、牧民；而有些专家学者则认为补偿主体应为国家、生态受益区。有些专家学者在研究川西北碳汇补偿机制中，指出补偿主体应为具有减排义务的国家、地区及自愿购买碳汇的地区和企业，补偿客体应为碳汇提供者。
第三，补偿的标准。补偿标准是研究的核心问题和关键环节，因为补偿标准的合理与否直接关系到项目实施效果的好与坏。目前，许多专家学者都指出了补偿标准缺乏针对性和补偿不足的问题（胡勇，2009［42］；李媛媛等，2009［62］；巩芳等，2010［47］；洪冬星，2012［63］；杨小杰等，2013［55］；等等）。在补偿标准制定依据的研究中，不同的专家学者持有不同的观点。如王学恭等（2009）［64］针对西北牧区“退牧还草”工程，指出需依据单位面积草地净初级生产力（上限）和载畜量（下限）分别核算补偿标准，针对不同的草原类型和补偿对象实行差别化的补偿；巩芳等（2009）［46］指出应从成本和效益角度考虑，以成本（补偿客体角度，核算的具体内容包括保护环境支出、治理环境支出、人为破坏环境造成损失和预防污染支出）为依据核算补偿标准的下限，以效益（补偿主体角度，核算的具体内容是总效益，即欲实现总效益需要的投资量）为依据核算补偿标准的上限；赵雪雁等（2009、2010）［65］［66］借助最小数据方法，推导了单位面积禁牧草地机会成本与水源涵养量之间的关系，探讨了补偿标准问题；胡勇（2009）［41］、田艳丽（2010）［50］指出补偿标准的核算需依据补偿项目实施的进展情况，首先给予直接成本的补偿，其次加入间接成本（或机会成本），再次增加生态系统服务价值的补偿；燕守广等（2010）［67］针对若尔盖重要生态功能区，指出应以水源涵养功能价值作为补偿标准的制定依据；李笑春等（2011）［51］指出对于补偿标准的核算应该包含有形损失（购买生产生活资料成本、机会成本和其他成本开销）和无形损失（因生产生活方式改变而导致的文化变迁等）两个部分的内容；邓晓红等（2012）［68］针对肃南县“退牧还草”工程，认为应以机会成本为核算依据分别核算不同风险偏好下土地所有者的补偿标准；戴其文（2010）［69］、贾卓等（2012）［70］、宋晓谕等（2012、2013）［71］［72］在借助风险效益成本比选择法（或福利成本选择法）分别对甘南黄河水源补给区、黑河流域上游肃南段、青海湖流域进行的研究中，将牧民的参与成本（包括直接成本、机会成本、交易成本）纳入补偿标准的核算体系中；李屹峰等（2013）［73］在针对青海省三江源自然保护区的研究中，运用牲畜机会成本法、草场机会成本法、地区发展差异法分别核算了牧民参加生态移民工程的补偿标准。
第四，补偿的方式。补偿方式也应是研究的重点内容和关键环节，因其影响着补偿客体的参与意愿和项目的可持续性。如果补偿方式的供给与补偿客体的实际需求发生错位，不能满足补偿客体的实际需求，将会严重影响补偿项目的实施效果。通常来说，补偿方式应是补偿主体提供给补偿客体的具体形式内容，如现金、实物、技术、政策等。但是，也有部分专家学者在实践研究中对补偿方式作出了不同的界定，如朱丽等（2010）［52］将上级对下级的公益补偿、上游对下游的横向补偿和部门补偿视为补偿方式。在以现金、实物、技术、政策等基本补偿方式进行的相关研究中，胡勇（2009）［42］指出“退牧还草”工程中仅涉及实物和现金的直接补偿，而对技术、就业、产业、贷款等的间接补偿则严重不足；李媛媛等（2009）［62］在对内蒙古“生态移民”工程进行考察时，指出了对知识科技和教育的补偿存在严重不足的问题；李笑春等（2011）［51］以内蒙古锡林郭勒盟为例，指出现金和实物补偿短期内解决了牧民的基本生存问题，但并没有考虑牧民生活生产进一步发展的问题，易导致消极效果，亟须配以政策、教育、技术、文化等方面的补偿；赵海莉等（2012）［54］针对甘南黄河水源补给区的研究指出，现金和实物是保障牧民的生计的直接补偿，而能力补偿也是不可或缺的；赵雪雁等（2010）［74］针对甘南黄河水源补给区的研究中，利用调查问卷，以牧民为调查对象进行了调查，指出可采取“自下而上”的让牧民选择“技术＋现金”或“技术＋实物”的组合补偿方式；王小鹏等（2012）［75］调查了不同生态功能区农牧民的认知，得出农牧民都普遍偏好现金补偿，高寒草原区偏好就业技能补偿，干旱草原区和荒漠草原区则偏好草地治理技术（家畜改良、人工草地建植）方面的补偿。
除此之外，补偿的认知（态度）或意愿也是研究的内容之一，对其的研究大多数是搭载“退牧还草”工程进行的。对草原牧区牧民开展认知（态度）调查应是开展“自下而上”式补偿政策的起点，因为它有针对性地从牧民实际需求角度出发，调查牧民现存困难、想要什么、需要什么，根据调查在补偿中设计相关政策对其进行解决。这方面的研究有王艳艳等（2009）［76］、王小鹏等（2012）［77］、赵雪雁等（2012）［78］、何艳琳等（2013）［79］、李云龙等（2013）［80］。此外，还有专家学者从流域的角度调查了草原生态系统服务享受者的支付意愿，如接玉梅等（2011）［81］；还有专家学者从牧民选择的角度，基于禁牧和草畜平衡政策，指出应该从牧民参与这两种政策的可能性进行选择，而要牧民自愿参与这两种政策的前提条件就是对其的补偿必须大于牧民的机会成本损失，如靳乐山等（2014）［82］。
（2）关于我国草原生态建设补偿研究的相关述评
纵观以上研究，我国草原生态建设补偿研究起步较晚，研究经过了由浅入深、由宏观到微观、由粗略到细化的过程，但大多数是在借鉴国内外其他领域研究成果的基础上，从必要性、思路（机制、模式、策略等）、方法（主体选择、客体选择、标准制定、方式选择）的角度进行的。这些研究大多数是以工程项目为背景展开的，侧重于对工程项目的评判，在评判的基础上指出问题所在。或将补偿的主体、客体、标准、方式统一纳入补偿机制、模式、策略、范畴或类型的研究当中；或分别研究补偿的主体、客体、标准和方式，其中对补偿标准和方式的研究又多于对补偿主体和客体的研究，而对补偿标准的研究又是最多、最集中的。对此，可作如下述评：
第一，研究伊始，理论研究滞后于实践工作，也就是说，具有补偿性质但又不是真正意义上的补偿的实践工作（如“退牧还草”工程）的开展要早于学术界的理论研究。为什么说“退牧还草”工程具有补偿性质但又不是真正意义上的补偿呢？“退牧还草”工程是中央政府主导、地方政府负责具体实施、牧民参与的，在禁牧、休牧、划区轮牧框架下进行的围栏建设、补播改良草地、暖棚建设、舍饲圈养、牛羊优良品种改良、人工饲草料基地建设等活动，而围绕禁牧政策又将禁牧补贴转换为现金或实物（饲草料、暖棚）补偿给牧民。从其政策执行和实践工作来看，这其中包含的一些工程性建设措施实际上是对退化的草地生态系统的恢复、治理与保护，体现更多的是运用生态学原理对退化的草地生态系统进行的补偿；而因禁牧政策补偿给牧民的现金或实物从法律的角度来看又具有行政损失补偿的意味。也就是说，“退牧还草”工程所施行的对草地生态系统和牧民的补偿并不是基于草地生态系统服务而搭建起来的生态系统服务享受者对提供者的补偿，这与国内外学者对补偿内涵或定义的界定有一定的区别，即使是国内大多数学者将“退牧还草”工程中对牧民的补偿视作中央政府代表草地生态系统服务享受者向提供者提供的补偿。
第二，对补偿机制、模式、策略、类型和范畴的研究居多，而这些研究大多数是从国家或大区域层面展开的，侧重于定性、描述性研究和理论探讨，定量分析和实证研究较少，但均指出了背靠工程性生态建设保护项目的补偿政策的不足之处：资金来源过于单一，补偿主体的选择未实现多元化；补偿标准的制定未针对各个微观单元实行差别化的补偿，过于统一且偏低；补偿方式过于单一，或偏重于现金，或偏重于实物，缺乏对牧民自身能力建设和未来发展的考虑；等等。虽然不同的专家学者对此提出了不同的应对或改进措施，但观点多样，缺乏统一性和系统性，仅是就政策谈政策、就机制谈机制、就模式谈模式，就策略谈策略，缺乏目的性和针对性（如补偿资金的使用效率和生态保护效率），尤其是基于空间层面的、系统性的研究并不多见。虽然一些专家学者从草地净初级生产力和载畜量、生态系统服务功能的空间尺度特征和功能分区、分区规划补偿类型区的角度指出，应该实行差别化的补偿策略、标准、方式和期限，但均未涉及如何提高补偿资金的使用效率、生态保护效率等问题，且偏重于宏观领域。作为一项复杂的系统性工作，草原生态建设补偿研究需要多个学科的理论知识为其提供理论支撑，有关生态系统服务效益的交易机制、经济激励和生态保护的约束机制、补偿资金的来源和监督管理机制、补偿标准的核算、相关利益方的识别与参与机制、多方参与的组织保障体系、补偿方式的选择等方面的研究还不够充分，缺乏对不同区域社会、经济、自然、文化习俗等因素的综合考虑，以及针对不同草地类型特点和生态系统服务的长效保护。
第三，补偿标准一直都是研究的焦点问题，绝大多数专家学者认为补偿标准制定得合理与否直接关系补偿项目实施效果的好与坏。这些专家学者的研究聚焦在“以什么为标准制定补偿标准”，大体上可分为三种观点。第一种，以单位面积草地净初级生产力和载畜量为标准，分别核算补偿标准的上限和下限。第二种，以成本为标准。围绕成本的研究主要集中在对直接成本、机会成本、交易成本的选择上，对此又可分出四种观点：一是以直接成本为准或作为下限；二是以机会成本为准；三是根据进展情况先以直接成本核算补偿标准，随后再加入间接成本，再增加生态系统服务价值的补偿；四是以直接、机会和交易成本的总和为准。第三种，以生态系统服务价值评估为标准。目前比较推崇的应该是以成本为标准制定的补偿标准，第一种和第三种方法在制定补偿标准的实际操作中较为复杂。在国内其他领域的研究中，许多专家学者呼吁用第三种方法来制定补偿标准，但是以其为依据制定的补偿标准通常较高，而且不同方法得出的结果往往具有差异性，甚至不同专家学者采用同一方法估算出的结果也不相同，这就使得以此为依据制定出的标准具有争议性。虽然，以成本为标准制定的补偿标准也存在一定的局限性，但这主要表现在调查层面上，如从宏观层面制定的补偿标准往往不能兼顾微观层面个体间的差异。这就需要尽量缩小调查层面，尽可能地制定出能够兼顾各个微观层面具体情况的标准。在以成本为标准制定补偿标准的四个观点中，本研究认为应该根据禁牧和草畜平衡政策的实际执行情况综合地将直接成本、机会成本和交易成本纳入核算体系当中。
2.1.2.2 补偿区域的优先级判别相关研究综述
国内外并无关于草原领域的补偿区域优先级判别的研究，但可从其他领域的研究中寻求启发与切入点。
（1）国外相关研究
生态补偿是一种激励环境保护行为的创新型制度安排，国外很早就开始了相关实践活动，且市场化运作程度较高。例如：美国从20世纪30年代开始实行农业环境补偿政策［83］［84］；欧盟于20世纪80年代开始实行农业环境政策（AEPs），补偿农业生产的环境正外部性，并减少负外部性［83］，如英国的环境敏感区项目（ESA）和农村管理项目（CSS）［85］，德国农业生态补偿政策；尼加拉瓜实行了农牧复合生态补偿政策［86］等。
从补偿的决策出发，为合理分配补偿资金和筛选补偿对象，美国的保护性储备计划从1990年开始就要求实现成本—效益目标，并通过竞争性议价来选择成本低、效益高的土地进行补偿，进而改善农业环境项目的成本效率。现在的保护性储备计划在传统的减轻土壤侵蚀、提高土地产出率目标之外，又增加了环境效益目标，要求减轻农业生产环境损害，这使得该计划最终发展成为多目标计划。由于注重补偿的效益和效率问题，国外对补偿对象的空间选择、补偿资金的初始分配和使用效率关注度较高，且更为关注后者。通常的做法是，在众多的生态系统服务供给者中，依据区域或个体差异，选择最有效的进行补偿，同样，为了避免和排除缺乏效率的补偿项目，Pagiola（2005）［10］提出了一个分析补偿效率的框架，指出了三种无效率的状况：①提供的补偿资源与资金不足以让土地所有者转向社会期望的土地利用方式；②补偿项目参与者采用了社会福利小于社会成本的土地利用方式，虽然提供了服务，但是引起的正外部性价值低于成本；③到处补偿。
补偿对象空间选择的标准也由成本、效益、效益成本比等单一选择标准发展到在单一选择标准基础上考虑生态系统受损风险的复合目标选择标准，且方法体系趋于成熟。其在理论层面和实践层面的研究成果颇丰，如Taff等（1987）［87］首先构建了成本—效益平面图，并绘制了低成本高效益、高成本高效益、低成本低效益、高成本低效益四种可利用土地的分布情况；在此基础上，Babcock等（1997）［88］将补偿对象空间选择的方法划分成了成本、效益、效益成本比三种单一的选择标准。随后，各专家学者开展了相关领域的研究。例如：Rodrigues等（2003）［89］以效益作为选择标准，运用GAP分析法，进行了生物多样性保护的优先区域研究；Ferraro（2003）［90］在对流域保护和生物多样性的优先区域进行选择时，选择了效益成本比选择标准；Chomitz等（2006）［91］以成本作为选择标准，对生物多样性保护区域选择进行了研究，得出了低成本—高效益的选择方案。单一选择标准考虑了补偿方案的实施成本和所获得的环境效益，补偿的对象是高效益—低成本、效益成本比较高的区域。不足之处在于仅从成本和效益的角度进行了核算，成本核算是从补偿客体角度出发，仅核算了补偿客体为保护生态环境转变现有土地利用方式所放弃的经济利益，即机会成本，并将其确定为补偿标准；效益核算则考虑了生态系统服务功能所提供的生态环境效益。
随后，又发展出生态受损风险的选择标准。考虑到生态系统的受损风险，其所选择的主要是最有可能遭到破坏的生态系统。这种选择标准首先要做的就是估算生态系统的受损风险。这方面的研究，如Pfaff等（2004）［92］把毁林风险作为生物储备计划研究的一个重要指标，对计划生物储备区域与候选区域进行了研究；Alix-Garcia等（2008）［93］在成本效益比的基础上考虑采伐风险，并与统一标准选择方案进行了比较研究。这种选择标准综合考虑了生态系统的受损风险、成本、效益三个影响因素，选择的补偿对象仅是受损的生态系统，虽然补偿资金使用效率较高，但是并不能体现公平性，参与度也不高。风险考虑的是在时间序列内，由于人类活动或土地利用方式发生转变，生态系统结构及功能受到磨损，导致生态功能区出现了不同程度的退化，甚至在生态功能区的不同区域之间也存在不同程度的退化；成本考虑的是补偿客体的机会成本；效益考虑的是受生态系统受损风险影响，生态功能区或生态功能区的不同区域所提供的生态环境效益表现出的空间差异。如果提供的生态系统服务的效益价值超过了生态环境保护与治理本身的成本，则以机会成本核算补偿标准；如果总的补偿额超过了生态环境保护与治理本身的预算，则以效益成本比为最佳选择标准，仍以机会成本为补偿标准。
随着研究的深入与发展，许多专家学者按照多目标、多准则的选择标准进行了相关领域的研究。例如：Ferraro（2004）［94］利用距离函数方法，依据效益成本比，运用非参数复合生态系统服务目标定位法，对补偿项目初始资金的分配进行了研究；Claassen等（2008）［83］把成本作为得分方程中的一个因子，利用线性得分函数法（DEA）进行了区域定位研究；Wunscher等（2008）［95］综合考虑了生态系统服务、生态系统受损风险和参与成本三个空间变量，构建了生态补偿区域的空间选择研究方法。与以往选择标准不同的是，多目标、多准则的选择标准除了考虑补偿客体为保护生态环境而放弃的经济利益，即机会成本外，还将补偿客体参与生态建设与保护过程中的实施成本及产生的交易成本纳入研究范围，即补偿的标准是以机会成本、实施成本、交易成本的总和为依据，这也使核算的补偿标准更为精确。在这种选择标准下，如果使生态补偿的额度大于补偿客体的参与成本，则补偿客体是会愿意从现有的土地利用方式转向期望的土地利用活动的。效益则是生态系统服务功能总和乘以受损风险，最佳补偿区域的选择则需要以效益成本比为标准进行。
综上，总体来看，国外对补偿效率的关注度极高，对补偿对象空间差异的关注也经历了从无到有的过程，显著地提高了补偿效率，也能够很好地排除和避免补偿过程中无效率状况的出现，但忽视了补偿的公平性问题，如风险选择标准仅补偿了退化风险较高的区域，而将退化风险较低或无退化风险的区域排除在补偿范围之外。这无疑能够提高补偿资金的使用效率，但也容易导致不正当激励和道德风险问题，致使社会整体福利并不会提高，反而有可能下降。
（2）国内相关研究
对比国外研究，我国基于空间层面的、系统性的补偿研究并不多见，尤其是对补偿区域的差异的关注较少。虽然国内一些专家学者从草地净初级生产力和载畜量、生态系统服务功能的空间尺度特征和功能分区、分区规划补偿类型区的角度指出，应该实行差别化的补偿策略、标准、方式和期限，但均为对如何提高生态保护效率和补偿资金的使用效率的研究，且偏重于宏观领域。如王欧（2006）［34］、白洁等（2008）［37］、王学恭等（2009）［64］分别以内蒙古翁牛特旗和西北牧区14种草地类型的“退牧还草”工程为例，指出“一刀切”地以现有草地面积为依据制定补偿标准的不合理性，提出按不同草地净初级生产力和载畜量为依据制定补偿标准才较为合理；燕守广等（2010）［96］、王学恭等（2012）［97］指出，在不同的尺度上对草地生态系统服务功能进行评价应是补偿的基础，要求决策者在制定补偿政策时，根据生态系统服务功能的空间尺度特征制定有区别的补偿标准；刘兴元等（2009、2010、2012、2013）［98］［48］［99］［57］分别就草地生态系统功能分区的理论依据、分区评价因子、分区补偿实践展开了研究，认为在地域空间上应将草地划分为生态保护、生产和适度利用功能区，在此基础上对各功能区采取不同的生态环境保护与治理措施，从而建立起分类管理模式，针对各功能区分别选择不同的核算指标核算补偿标准。
近年来，国内一些专家学者已经开始注重补偿的效率问题，在借鉴国外较为成熟的选择工具和方法体系的基础上，运用复合目标选择标准，从补偿资金的初始分配和使用效率角度进行了相关领域的研究。但是，搜集到的文献数量相对较少，研究处于起步阶段。例如：戴其文（2009）［69］采用风险效益比选择标准，以草地生态系统水源涵养量的评估、草地退化风险、牧民参与补偿项目所付诸的成本（包含实施、机会和交易成本）为基础进行了相关研究；贾卓等（2012）［70］依据风险效益成本比，分析并评价了玛曲县补偿的空间对象选择和补偿的优先度；宋晓谕等（2012）［71］采用福利成本法构建补偿对象空间选择模型，测算了黑河上游段内不同子流域的补偿效率系数；宋晓谕等（2013）［72］分别采用福利成本法和最小数据法，对青海湖流域补偿中的空间选择和补偿标准的确定作了研究。
综合来看，国内对公平性的关注显然高于对效率的关注，致力于通过生态补偿，既解决生态环境问题，又解决补偿区的贫困和就业问题，为此制定了宏观上的统一的补偿标准，忽略了微观上细小单元的空间差异，导致了局部地区补偿不足或补偿过量、对不需要补偿就能获得效益的地区进行补偿的问题。虽然一些研究致力于寻求补偿效率与公平的契合点，从不同的角度指出应实行差别化的补偿标准、期限和方式，但均未涉及补偿资金的初始分配问题，导致效果不佳。总体上看，国内现有研究过于关注补偿的数量和补偿的资金来源，对补偿主体的关注多于对补偿对象的关注，对补偿对象的关注过于简单化；补偿资金的初始分配往往侧重于宏观层面，而忽略了微观层面细小单元的空间差异；补偿标准也不合理；补偿效益也多是事后评估；基于空间层面的、系统性的研究并不多见，多数补偿标准的制定并不能真实反映被补偿者的真实损失，补偿资金初始分配环节也缺乏专业性研究。