二、把握供给侧结构性改革的主旨与供给管理的政府行为调整

回顾过去近40年的经济发展历程，中国创造了一个落后国家迅速赶超先进国家的奇迹，这与政府对经济的积极干预密不可分。在这一发展进程中，政府既使用经济制度政策又实施经济过程政策，干预既涉及供给侧也包括需求侧。伴随中国经济进入新常态，过去促进经济超高速增长的一些政府行为的负面效应渐渐凸显，需要作出调整。抓住供给侧结构性改革这个关键，可以为未来中国经济持续稳定增长提供新动力。

（一）供给侧结构性改革的关键在于深化经济体制改革

纵观中国改革开放的历史，制度领域的改革莫过于政府主导下的社会主义市场经济体制的确立。1978年以后逐步放开了原来计划经济控制和限制的领域，为企业和民众的制度创新提供了越来越宽松的环境，新的市场经济体制逐步建立和完善起来。这种经济制度政策既涉及供给侧也涉及需求侧。例如，农村生产责任制的确立，释放了农民生产经营积极性，迅速治愈了计划模式下农产品供给不足的制度性顽症，伴随民营经济和外资的发展、国有企业改革，逐步改变了中国经济运行的微观机制，大大增强了中国经济的活力，逐步消除了传统经济体制下的供给短缺常态。与之同时，中国的对外开放，无论是20世纪80年代“两头在外”的开放战略，还是21世纪初中国加入WTO，都降低了中国产品进入世界市场的门槛，为发挥中国劳动力的竞争优势提供了巨大的国际市场，使改革形成的供给能力有了释放的需求空间。需求侧的改革进一步拉动了中国的供给能力，几乎是在短短几年的时间内，中国就迅速成长为世界工厂。

近年来在制度领域的供给侧结构性改革中，最值得称道的是农地“三权分置”改革。一方面，它通过确权进一步明确和稳定了改革开放之初农民便获得的土地承包权，产权的明晰使农民建立起更稳定的预期；另一方面，它明确经营权的权能和权益，为土地流转创造了制度前提，对促进农业规模经营、农业生产效率提高以及中国农业现代化有重大意义。此外，减少行政审批的措施、许多鼓励创新创业的措施也具有供给侧结构性改革的性质。

历史经验表明，制度性改革在中国过去近40年的经济发展中发挥了最为关键的作用。在中国经济增长进入新常态的背景下，要为中国经济提供持续稳定的动力也必须依靠进一步深化改革，这是供给侧结构性改革最核心的内容，也是落实党的十八届三中全会提出的改革任务的核心。但毋庸讳言的是，这些改革措施目前落实得还远不到位，如何通过改革让市场在经济发展以及经济结构调整和技术进步中起决定性作用，仍然任重道远。

（二）新常态下供给侧管理的思路调整

如前所述，供给侧管理属于政府实施的过程政策范畴，它是通过政府直接参与经济活动来改变供给能力，或通过改变市场参数来间接地影响市场供给能力。如政府通过计划、通过有倾向性的产业政策和技术政策以及区域政策来提升生产能力的政策。

在过去30多年中国经济的高速增长中，以产业政策为核心的供给管理政策曾发挥过积极作用。尤其是亚洲金融危机和2008年国际金融危机以后，政府以基础设施建设为主要任务的供给管理政策，既为中国经济长期增长奠定了良好的物质技术条件，也对拉动需求、弱化危机对经济增长的负面影响起到了重要作用。这实际上是将供给管理与需求管理有机地结合起来。一方面，大规模的基础设施投资拉动了需求，缓解了危机冲击下的总需求的不足，使中国经济仍然保持了较高的增速；另一方面，随着大规模基础设施的建成，为以后中国经济持续增长提供了物质技术基础。可以毫不夸张地说，这在世界经济史上创造了一个奇迹。

但是，随着中国经济进入新常态，经济增速从原来的超高速增长过渡到较高速增长，伴随中国与发达经济体经济发展差距的缩小、基础设施日益完善，投资在经济增长中的贡献率将逐步让位于消费。政府经济过程政策干预供给的作用将减小，其推动经济增长的效应也将随之下降。如果仍然按照旧常态下的思路，供给管理政策的负面效应也将越来越大。这是因为基础设施建设的投入是当期的资源，其形成的供给能力却是未来的，规模过大的投入会加大通货膨胀压力和资产泡沫的形成，2008年国际金融危机时规模过大的刺激措施带来的后遗症至今尚未消除，就是一个明证。

（三）产业政策与技术政策调整

产业政策是政府供给管理中最主要的措施，它是由日本在“二战”后经济恢复中首先创造出来的。其基本做法是比照先期发展国家的产业结构，在市场发挥作用的同时，通过政府制定产业发展目标并辅以刺激性的经济措施，以尽快实现对发达国家的赶超。产业政策制定与实施的前提条件是，落后国家在产业结构高度上与发达国家存在落差，落后国家可以比照发达国家的产业结构，通过政府干预更迅速地实现赶超。

在经济发展的旧常态下，中国经济是典型的赶超型经济，政府通过制定赶超性的产业政策，并辅以相应的财政政策、货币政策以及其他可动用的政策，就能推动经济快速增长，这也是所谓的后发优势之一。进入新常态后，尽管中国经济仍具有赶超型经济的特征，但随着中国经济在结构上与发达国家的差距日益缩小，可供赶超的空间也将越来越小。政府通过产业政策推动经济增长的作用也会随之下降，与之相应的，政策的力度和方式也应随之调整。这是因为在旧常态下产业结构的可模仿度很高，政府干预经济有明确方向和目标。而在新常态背景下，产业结构可模仿度下降，中国经济结构向何处去，是一个政府很难事前回答的问题。中国是选择美国式的产业结构，还是德国式的产业结构，还是二者兼而有之？政府和经济学家说了都不算，它最终得由市场来决定。随之而来的，利用产业政策推动经济结构不断高度化的空间也会相应缩小。

在这种背景下，产业政策的负面效应会越来越大，主要有：

第一，由于政府观念落后于市场选择，产业政策只在传统产业才能有效发挥作用，这样产业政策的后果往往是复制和扩大传统产业，导致这些产业产能过剩。当前中国突出的产能过剩问题主要集中在传统产业，就是一个明显的例证。为应对2008年国际金融危机，政府出台的振兴十大产业的措施涉及的都是传统产业。如果不是当时这些产业借机扩张，如今的产能过剩问题也不会那么突出。

第二，即使产业政策的目标和方向是正确的，政府也难以把握政策的力度，往往会刺激过度。这是因为新兴产业的需求究竟有多大，最终得由市场来确定，政府很难事前把握。例如中国光伏产业、风能产业的产能过剩问题，就源于政府不可能事先规划出市场所能容纳的产能。

第三，采用产业政策来淘汰过剩产能也存在很大问题。尽管政府可以制定出一些促进产业升级换代的技术性指标以指导淘汰落后产能，但深入分析就不难发现，这不过是行政性手段的技术外衣。在这种场合下，指导性的经济技术指标往往发挥逆向调节的作用，落后企业为了避免被产业政策淘汰，通常会采取扩大投资、技术改造和技术升级等措施，以免因经济技术指标不达标而被淘汰。一旦使用产业政策来淘汰落后产能的做法常态化，政府主导下的经济结构调整，就很难避免落入“扩张—过剩—淘汰—再度过剩—再淘汰”的怪圈之中。这是中国几十年来产业结构调整中一再出现的循环，可谓应验了那句“上有政策，下有对策”的名言。相反，如果用市场的方式来调整产业结构，对策应对便会失去活动空间。此外，依靠政策压缩过剩产能，政府出于公平原则来分配应该压缩的产能，甚至会让优势企业承担更多任务，而使不少低效率企业存活下来，形成所谓的“僵尸企业”。相反，依靠市场调整产能，其优胜劣汰的机制会使落后企业被整体淘汰，能避免出现“僵而不死”的企业。

后发国家的另一个优势是可以通过技术政策，通过模仿来较快掌握先发国家的成熟技术，进而推动经济更快地实现赶超。后发国家与先发国家的技术差距越大，可供学习和模仿的技术就越多。只要模仿型的技术政策运用得当，后发国家就可以在较短时间内迅速缩小差距，甚至赶上先期发展的国家。随着后发国家与先发国家在技术水平上的差距缩小，后发国家就必须将以学习为主的技术政策逐步转向以创新为主的技术进步。与产业发展目标选择一样，创新性技术最终要依靠市场作出抉择和判定。随之而来的，模仿型、赶超型的技术政策推动经济增长的空间也将越来越小。因此随着中国经济进入新常态，政府政策也应从过去依据产业政策目标给予的资金、廉价土地、税收优惠等特惠性支持，逐步转向营造良好的环境，给予民营经济与国有经济同等地位的普惠性政策，以激发市场的创新动力，让市场选择在技术进步中发挥决定性作用。