1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
城镇化是支持中国经济可持续发展的动力。小城镇既是新型城镇化建设的重要载体之一，又是促进城乡协调发展的重要途径，在推进经济转型升级、绿色低碳发展和生态环境保护等方面发挥着重要作用。在“十三五”时期，培育发展特色小城镇成为深入推进供给侧结构性改革的重要平台和辐射带动新农村建设的重要抓手。特色小镇也是未来小城镇发展中的重要招商引资载体平台。加快推进新型城镇化、推进特色小城镇建设，对于内蒙古实现科学发展、打造北疆亮丽风景线具有重要意义。小城镇数量巨大，上联城市、下联农村，与农村、农业和农民的切身利益息息相关。因此，小城镇建设问题是我国城镇化进程中绕不开的难题。其中，基础设施建设投融资对小城镇的发展和经济的可持续稳定增长起到了推动作用，是增强小城镇吸纳能力和承载能力的基础和关键。小城镇基础设施建设不仅缺少资金，还缺少吸引资金可持续进入的投融资管理体制。因此，完善小城镇基础设施建设投融资管理体制受到各级政府的高度关注。
从1998年十五届三中全会提出的“小城镇，大战略”，到2000年小城镇科学、健康发展，再到2005年“十一五”规划中强调“大中小城市和小城镇协调发展”，政府通过完善财税、投融资等配套政策，及固定资产投资向小城镇建设倾斜，为小城镇发展助力；2011年“十二五”规划中，再次强调要有重点地发展小城镇，加大对有条件的小城镇的开发力度。2012年党的十八大提出了“加快推进城市化、城镇化、城乡一体化建设”的决策部署，并在政府工作报告中再次强调要继续促进大中小城市和小城镇协调发展。2014年十八届三中全会提出了推动大中小城市和小城镇协调发展、通过产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进的道路。2014年又提出“有重点地发展小城镇”，通过控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合，与特色产业发展相结合，与服务‘三农’相结合”(1)，强调了推进交通、水利、能源、市政等基础设施建设及小城镇建设过程中用创新融资模式化解新型城镇化融资困境(2)。2016年“十三五”规划中，培育发展特色小镇成为深入推进供给侧结构性改革的重要平台和新型城镇化建设的重要抓手。2017年1月公布的西部大开发“十三五”规划中，又提出小城镇经济建设大有可为，推动小城镇健康发展，完善市政基础设施以县城为重点发展小城镇，加快人口有序集聚，带动周边农村发展，提高县域经济发展活力和综合承载能力。通过政府引导搭建小（城）镇与企业主体有效对接平台，以企业为主体，通过市场化运作，引导社会资本参与美丽特色小（城）镇建设，促进镇企融合发展、共同成长(3)。增强小（城）镇的可持续发展能力和竞争力。通过政、企、银、社联动探索多元化主体参与特色小（城）镇建设的投融资管理体制，推进特色小（城）镇建设的新实践。2017年1月22日，国家开发银行与住房城乡建设部举行高层联席会议，签署了“共同推进小城镇建设战略合作框架协议”，双方将建立部行合作推动机制，按照“优势互补、统筹规划、机制共建、信息共享”的原则，协同推进小城镇提升建设和城乡协调发展，2017年力争打造一批具有示范带动意义的试点小城镇，到2020年，在全国范围内支持培育1000个特色小镇，重点支持以提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施、环境设施和促进小城镇产业发展的产业配套设施建设，以及传统文化的传承和保护。2017年2月，住房城乡建设部和国家开发银行发布了《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》，指出开发性金融支持既是推动小城镇建设的重要手段，又是落实供给侧结构性改革的重要举措，要全面提升小城镇的建设水平和发展质量。2017年金融扶贫与产业扶贫要紧密衔接，发挥资本市场作用，盘活贫困地区特色资源，通过特色小（城）镇建设带动区域性脱贫，为特色小（城）镇建设提供多元化金融支持，推进经济相对落后的贫困地区特色小城镇建设(4)。截至2016年年末，国家开发银行新型城镇化贷款余额为1.04万亿元，支持小城镇建设项目439个，评审承诺额为3773亿元(5)。
内蒙古自治区是以蒙古族为主体的少数民族聚居区，民族文化特色鲜明。同时，内蒙古也是国家扶贫攻坚重点地区，有8个旗、县及以下小城镇分属国家“大兴安岭南麓片区”和“燕山—太行山片区”区域扶贫地区，受到国家高度关注。受各民族不同的生活习惯、宗教信仰及草原地域特征、经济发展水平等因素的影响，加之内蒙古生态环境脆弱、生态环境问题严重的自然背景条件，内蒙古小城镇的发展呈现出明显的地域性和多样性，分别形成了中部和东部地区的城镇密集带，小城镇数量占总数的79.94%，其中，呼、包、鄂地区的小城镇数量占13.38%，东部4盟、市小城镇数量占66.56%；形成了现代农牧业型、加工制造型、文化旅游型、生态宜居型、商贸物流型、大数据型、沿边口岸型、资源型等多种职能类型的小城镇。内蒙古按照“一核引领、中心带动，节点支撑、轴带推进，分区引导、集聚发展”的思路，着力打造“一核多中心、一带多轴线”的城镇空间结构，加快形成分工明确、布局合理、功能互补、错位发展、特色突出的城镇发展格局，培育发展特色城镇。内蒙古小城镇建设必须着力处理好小城镇发展与经济发展、小城镇发展与农牧区发展、小城镇发展与生态环境、小城镇规模与承载能力、人口集聚与功能集聚、城镇扩张与提高空间利用效率等关系。在内蒙古地区，镇对城镇化的贡献率达41.6%，高于全国镇的贡献率平均值（镇人口／城镇人口）39.74%，贡献率较高。因此，内蒙古小城镇建设在民族地区城镇化过程中对于实现内蒙古科学发展、打造祖国北疆亮丽风景线具有重要意义。
“十三五”时期是内蒙古自治区经济社会发展的重要时期，在宏观经济下行压力较大的经济新常态下，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神及习近平总书记系列重要讲话精神和自治区“8337”发展思路，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，内蒙古自治区按照规划引领、分类指导、突出特色、传承文化的原则，加快推进内蒙古小城镇基础设施建设工作，为深入推进自治区农村牧区“十个全覆盖”工程、全面改善人居环境打好基础，对小城镇基础设施建设提出了新的要求。有重点地发展小城镇，发挥小城镇连接城乡的关键节点作用，坚持分类指导、差别化发展、择优培育，引导小城镇走特色化、集约化、现代化的发展道路。加强中心城市周边小城镇的统筹配套发展，增强为周边农村牧区提供服务的能力，逐步将其建设成为卫星城。推动远离中心城市的重点镇发展，通过提升其服务功能，将其发展成为面向周边农村的生产生活服务中心。重点镇要依靠毗邻的城市，坚持与特色产业发展相结合、与服务“三农三牧”相结合，建设成为发展现代农牧业、推进城乡一体化、促进农牧民就近就地城镇化的重要载体。对吸纳人口多、经济实力强的镇，赋予其同人口和经济规模相适应的管理权(6)。到2020年，全区形成60个左右的旗县（市）域中心城镇、189个左右的重点镇、235个以上其他小城镇(7)。
内蒙古自治区经过70年的发展，小城镇建设取得了很大的成绩。为加强内蒙古小城镇建设管理，根据国家有关法律法规规定，结合内蒙古自治区实际，早在1999年11月29日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议就通过了《内蒙古自治区小城镇规划建设管理条例》，并于2004年进行了修正，条例中对内蒙古小城镇基础设施规划、建设、管理及相关机构职责进行了初步的规定。内蒙古自治区在小城镇建设中以“典型引路，分类指导，重点突破，整体推进，全面提高”的发展方针，启动“一、十、百、千”试点工程，进一步推进城乡统筹发展。截至2016年年底，内蒙古自治区共有自治区级重点镇259个、国家级重点镇143个，并有29个城镇进入全国千强镇(8)。按照国家中央城镇化会议全面提升城镇化质量的部署和发展方向，创新理念，转变方式，内蒙古自治区党委、政府对推进城镇化提出了总体要求。2012年内蒙古自治区以支撑内蒙古经济发展的新动力为目标，统筹城乡区域协调发展，部署了“大力发展县域经济”的战略决策，突出了内蒙古小城镇建设对县域经济发展的促进和推动作用。2016年9月，为进一步加快内蒙古自治区特色小镇规划建设，充分发挥小城镇在城乡建设和经济社会发展中的作用，推动新型城镇化和城乡一体化发展，出台了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于特色小镇建设工作的指导意见》，对拓宽内蒙古小城镇建设投融资渠道指明了方向，加大了开发性金融力度。截至2016年年末，国开行内蒙古分行支持新型城镇化贷款余额为2232.79亿元(9)，国开行发挥政府和市场之间的桥梁作用，以及综合服务功能和融资融智融商优势，进一步深化与住房城乡建设部合作，不断创新基础设施建设融资方式，积极支持地下综合管廊、海绵城市、特色小镇建设，特别是中央近期提出的北方清洁取暖等新型城镇化重点领域和重大工程，大力推进生态保护工程和绿色低碳产业建设，为新型城镇化提质扩容打下了坚实的基础。
小城镇基础设施投融资管理体制是小城镇改革与发展的重点，资金短缺是制约小城镇提高质量、扩大规模发展的主要约束条件。因此，巨额的基础设施建设资金来源、使用及管理是内蒙古自治区小城镇基础设施投融资管理体制中各级地方政府需要特别关注的问题。
近年来，内蒙古自治区在加快小城镇基础设施投融资体制改革方面取得了很大进展，小城镇基础设施建设在交通、供水、供电、燃气、绿化、污水处理以及垃圾处理等方面取得了重大进展。但是，在小城镇基础设施投融资管理体制中也存在一些不容忽视的问题和困难。随着社会经济和国家宏观政策的发展变化，内蒙古小城镇投融资管理主体政出多门，各级政府及政府内部各部门之间责任划分不清，缺乏规范的运作制度，基础设施投融资管理体制运行不畅，对小城镇基础设施建设的规模和质量有很大的制约作用。另外，依靠政府财政资金、银行信贷和土地出让等方式筹集基础设施建设资金的传统投融资方式已不能延续。因此，应结合内蒙古自治区蒙元文化的特点和草原特色，因地制宜地完善内蒙古小城镇基础设施建设投融资管理体制，构建国家、地方、社会和个人的多元化投融资管理体制(10)。
1.1.2 研究意义
美国城市地理学家纳瑟姆（Ray·M. Northam）提出世界城市化发展有一个共同规律“S”曲线，当城镇化水平处于30%~70%的区间时，是城镇化发展的最快阶段(11)，中国在改革开放近40年中经历了快速的城镇化进程，城镇人口从1978年的1.725亿飙升至2016年的13.78亿，常住人口城镇化率从1978年的18%上升到了2016年的57.35%，正处在城镇化高速发展阶段。从经济和金融角度来看，这一阶段的突出特征就是需要大量的资金投入，据国家开发银行预计，2016—2020年五年中国城镇化投融资资金需求量将达到42万亿元，到2020年，如果政府债务率控制在60%以下，城镇化基础设施建设资金缺口可能达到20万亿元(12)。经验表明，每增加1个城镇人口，可带动城镇固定资产投资50万元，“十三五”时期内蒙古城镇化过程会刺激城镇基础设施投资的需求。预计到2020年内蒙古城镇化率将达65%左右，城镇人口将达1657.5万人，还需要追加约9588亿元的城镇固定资产投资(13)。因此，探索更为高效的基础设施建设投融资管理体制，构建多层次、多元化、市场化的投融资管理体制，建立政府、企业、个人多元主体共同参与的成本分担机制，引入社会资本，是内蒙古小城镇持续健康发展的重要保障，对内蒙古小城镇基础设施建设投融资管理体制具有一定的现实意义和应用价值(14)。
首先，小城镇是新型城镇化建设的重要载体，对基础设施投资具有巨大需求。小城镇发展的容量与空间在很大程度上是由基础设施水平决定的，直接关系到小城镇的经济、社会发展及人民生活水平的提高。中国的城镇化进程存在显著的地区差异，东部沿海地区的城镇化进程比西部内陆和边境地区成熟而快速。中西部地区尤其是小城镇发展缓慢，潜藏着巨大的投资空间。这种差异化的形成根源于地理位置、环境条件及财力状况、受关注程度等多种因素的影响，造成了空间上发展的不平衡。2015年东部地区城镇化率为64.33%，中、西部地区分别为50.89%和45.17%。从投资的角度看城镇化建设，据有关预测，到2030年我国城镇化率将达到65%~70%。按照国际经验，届时城镇化将进入相对稳定发展阶段，因此，内蒙古小城镇基础设施建设是重要的投资拓展空间，要建立有效的小城镇基础设施建设投融资体制，为实现小城镇战略提供有力的资金保证，从而促进小城镇基础设施的完善和镇域经济的发展。
其次，内蒙古自治区是国家扶贫攻坚战略重点，需加强特色小城镇的培育。内蒙古是国家扶贫攻坚重点地区，有8个旗、县及以下小城镇分属国家“大兴安岭南麓片区”和“燕山—太行山片区”区域扶贫地区。促进内蒙古小城镇发展，对于缩小区域差距、加强民族团结、促进内蒙古新农村新牧区小城镇建设、实现可持续发展具有重要的现实意义。因此，要统筹兼顾，促进城乡协调发展，科学规划，调整和优化城镇体系，突出重点，积极引导小城镇健康发展；完善城镇体系，发展城镇经济，健全城镇功能，改善城镇环境，加强城镇管理。
最后，探索小城镇基础设施投融资管理体制的创新是推进现代投融资体制改革的要求。党的十八届三中全会将财政的地位提升到国家治理的高度，建立现代财政制度是我国进行新一轮财税体制改革的目标，其中，创新投融资体制、积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式是我国推进现代投融资制度改革的要求。因此，应加强政府引导，营造良好环境，充分发挥市场作用，利用市场机制来构建小城镇基础设施投融资多元化体制，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。
内蒙古小城镇基础设施建设投融资管理体制的研究不仅具有重要的现实意义，而且具有重要的理论意义。
第一，为丰富我国小城镇基础设施投融资理论和实践研究提供了必要的补充。通过对内蒙古地区小城镇建设的发展现状、投融资管理体制的梳理，找寻内蒙古特点与原有投融资理论的契合点，从理论上探索和完善适合内蒙古小城镇基础设施建设投融资管理体制调整的思路具有重要意义，可以弥补内蒙古小城镇实践研究的不足。
第二，为内蒙古小城镇建设中生态环境建设思路和政策调整提供理论和实践依据。从内蒙古生态建设和保护的实践来看，多年来，国家对生态环境建设进行了大量的投资，在政策上，从生态环境治理到退耕还林还草，再到草原生态移民，为内蒙古城镇化中的生态环境保护提供了有力的保障。通过小城镇基础设施建设与生态建设关系的研究，为内蒙古在小城镇建设和发展中开阔思路及调整政策提供了理论和实践上的帮助。