前言

风险交流起源于20世纪80年代美国的环境领域，后被应用于食品、药品安全领域。食品安全风险交流可以通过对风险评估、风险管理全过程的同步公开透明，最大限度地降低公众基于对政府不信任而产生的对风险实际危害的怀疑或对政府决策没有信心等负面情绪。按照联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）的定义，食品安全风险交流，是指在食品安全风险分析（风险管理、风险评估以及风险交流）的全过程中，食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构，就危害、风险、风险相关因素和风险认知在风险评估人员、风险管理人员、消费者、产业界、学术界和其他感兴趣各方中对食品安全的信息和看法所进行的互动式交流沟通。我国2015年修订的《食品安全法》第23条原则上确立了风险交流的基础性法律制度，但《政府信息公开条例》的法律位阶、公开原则、公开形式尚不足以支撑风险交流的运行。食品安全新的监管体系中，主要承担风险交流职责的国家食品安全风险评估中心，行政依附于国家卫生计生委，主体性与独立性未能充分彰显。食用农产品的质量安全风险交流缺乏法律表达。政府部门间的信息共享和沟通机制尚未建立，政府的信息发布与民众的信息需求之间，在全面性、及时性、充分性方面仍然存在明显的不尽如人意之处。包括政府工作人员在内的国民的科学素养与交流意识的欠缺，也导致风险交流工作难以开展。我国目前的风险信息交流仍是一种应急单向信息发布，属于危机公关，没有常态化的交流机制，缺乏日常状态下在科学家、管制者、公众之间对食品安全的风险感知、认知的互动式的交流沟通，缺少公众、业界、学界、消费者等各利益相关方能够有效参与的风险交流方式和交流平台。

正如德国国际合作机构（GIZ）2011年与中国合作的食品安全项目《消费者健康保护中的风险交流导论》中所说的，风险交流是一项非常重要，同时也是非常困难的知识沟通方式，其特殊的挑战在于：专家和外行之间往往对同一风险的严重性有截然不同的理解和认识。因此，风险交流就试图在专家的视角和外行的认识之间搭建一座桥梁。风险交流可以使风险管理和风险管控取得不同的效果，为保护消费者利益以及公共安全做出巨大贡献。因此，成功的风险交流也是一项消费者健康保护的重要措施。自20世纪80年代以来，尤其在美国和欧洲，人们在风险交流方面积累了丰富的经验。风险交流在欧美主要国家已经逐渐发展成为一个独立的研究领域，并且在风险评估、心理学、传播学、社会学等学科领域中，相关知识成果积累日益丰厚。实施风险交流的人越来越深入地理解了他们应该如何与外行进行沟通，但这个过程却很漫长，起初的沟通只是停留在经过科学计算的数字上，后来研究者们发现，作为门外汉的消费者们不会对这些数字进行正确的分析和解读。然后他们尝试对这些数字进行解释。这时他们发现，虽然如此，但是消费者们仍然未必能够对风险作出和科学家们一样的评判。经过这些经验，风险交流专家们愈来愈多地认识到，风险交流和消费者观察问题、思考问题的方式以及他们的顾虑都有密切关系，并且也会关系到消费者对待和处理风险的行为。1998年联合国粮农组织（FAO）、世界卫生组织（WHO）在国际层面上组织专家进行了风险交流的原则和规则的讨论与制定，2006年提出了新的食品风险分析框架；2002年欧盟颁布了第178/2002号指令，出台了欧洲《通用食品法》，确定了欧洲食品安全局（EFSA）在食品风险交流中的核心地位，规定了风险交流的原则、机制和程序；同年，欧洲食品安全局制定了《EFSA风险交流策略和计划》；2009年，美国食品药品监督管理局颁布了《风险交流的策略计划》。

我国2015年修订的《食品安全法》虽未使用“风险交流”的概念，但以法律形式明确了风险交流的主体、原则及交流的内容，且在立法草案说明中明确提到“完善基础性制度。……补充风险信息交流制度”。该法第23条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。”由此可见，我国已正式确立了风险交流的法律制度。但该制度的成功实施却并非一朝一夕，而是需要制定配套的法律法规，依法逐步开展风险信息的交流工作。如与食品安全相关的行政管理部门应当在各自的职责范围内制定风险交流的指南、规章以及具体的交流计划、策略、措施等。同时，管理者的观念、理念和工作方式、工作思维的转变也是该制度最终落地生根、产生积极效果的有效条件。就学界研究而言，目前我国对该领域的研究尚处于探索阶段，能够指导实践的研究成果非常稀少，研究的深度和广度都有局限性，须进一步拓展。实践中，风险交流是中国食品安全体系中最薄弱的环节，真正以公众健康为出发点的交流活动极少。

本书的出版，离不开中国法学会研究部的大力支持。中国法学会2014年度部级法学研究重点课题［立项编号：CLS（2014）B05］于2015年年底完成，结项鉴定等级为优秀，从而使得该课题研究成果有机会获得中国法学会的出版资助。该课题的申报、立项和研究过程，伴随了我国《食品安全法》的修订，由于本书作者在课题研究过程中深度参与了《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的修订工作，并且作者本人受邀参与了国家食品药品监督管理总局“食品安全风险交流工作规范”的研究、起草与制定，课题研究真正实现了理论研究为立法服务、立法过程促进理论研究的双向目标。为了扎实开展课题研究，使本课题不至于流于形式，课题负责人带领研究团队在前期进行了重点调研，先后到国家食品安全风险评估中心风险交流部（新闻宣传办）、农业部农产品质量安全监督管理司应急处，进行了不同的专题调研座谈，广泛收集了国内外法学与非法学领域的研究资料。在课题中期研究阶段，发表阶段性研究成果两篇，并特邀德国联邦风险评估机构（BfR）的专家，利用来京参加国际会议的机会，到中国政法大学进行学术交流。本书在上述工作的基础上，以风险社会食品安全社会共治为视角，系统研究了国外风险交流制度产生的社会背景、学科发展、不同国家和国际组织立法和相关制度、风险交流的战略和指南等基本理论；在借鉴国外通行做法和成熟经验的基础上，结合我国风险交流的现状和影响风险交流的固有因素，提出了我国风险交流制度如何有效建构的法律与政策建议，并提出了既可用于具体指导政府食品安全监管机构开展风险交流工作，又符合我国国情的食品安全风险交流法律规制框架，为各级政府食品药品管理部门的立法和管理活动提供参考。

本书的写作，得到了欧盟法专家、北京师范大学法学院胡俊宏副教授，法学博士、中国政法大学民商经济法学院范世乾副教授，法学博士、中国人民大学食品安全治理协同创新中心教席研究员孙娟娟，法国巴黎高科农业学院（Agro ParisTech）食品法助理教授Pierre-Etienne Bouillot，国家食品药品监督管理总局高级研修学院博士后、中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员肖平辉，德国图宾根大学高凯德（Kai Kottenstede）博士的大力支持，提供了完成本书必不可少的非常重要的资料，并允许作者参考和使用了他们的某些研究成果。

食品安全风险交流法律制度研究对作者的知识结构无疑是一次全新的挑战，带着对这一崭新领域的浓厚兴趣，作者翻读了大量的社会学、心理学、危机管理、传播学、食品营养与安全等方面的文献资料，以法学与其他学科交叉研究的视角去寻找其中的法意表达，极大地丰富了个人的知识收藏，亦拓展了研究领域、开阔了学术视野，获益颇多。

孙颖

2016年12月