一、社区矫正工作中衔接问题的现实状况
贯穿于社区矫正整个过程的衔接工作,目前主要依据的是“两高两部”2012年发布的《社区矫正实施办法》、2016年发布的《衔接意见》和2014年“两高两部”会同国家卫生计生委联合发布的《暂予监外执行规定》以及地方上自己颁发的实施细则、衔接规定等相关的规范性文件。但是,在实际工作中,由于依据的规范性文件相对还是比较原则、笼统以及现实中存在的各种复杂的制约性因素,导致社区矫正工作中的衔接问题依然十分突出,即使是《衔接意见》出台之后,其出台之前存在的很多问题也没有得到明显的改观。比如,湖南省某县对《衔接意见》出台后本地区社区矫正工作衔接配合管理情况做了一次调查,发现还存在以下几个方面的问题:第一,相关职能部门对社区矫正工作没有形成统一的配合衔接机制,缺少沟通,有各自为政的现象。第二,县公安机关将社区矫正工作移交给县司法行政机关后,就没有积极主动参与社区矫正工作,还没有依照规定对社区矫正对象建立档案,造成情况不明,本该通报的,不通报,本该采取强制措施的,不采取强制措施。第三,法院、监狱的法律文书送达或交付执行有时不够及时,尤其是异地法院、监狱表现更为突出,致使县司法行政机关只见法律文书不见人或者见人不见法律文书的情况时有发生。第四,暂予监外执行罪犯矫正期限届满,缓刑犯、假释犯违反法律规定应撤销缓刑、假释,并将罪犯收监,县司法局向原批准机关提出收监建议后,有时原批准机关久无音信。第五,县民政部门没有出台社区矫正人员社会适应性帮扶工作的政策措施,帮助符合条件的社区矫正人员落实社会保障措施。第六,县人社部门没有将社区矫正人员职业培训和再就业指导纳入地方再就业培训体系,帮助解决社区矫正人员就业、技能培训等方面的实际困难。[1]在这里,前四个方面就是社区矫正工作中的衔接问题。从总体来看,目前社区矫正衔接工作的现状和依然存在的问题主要为:
第一,在社区矫正适用前的调查评估中。《社区矫正实施办法》第4条第1款规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”《衔接意见》第1条在此基础上又增加了“对罪犯提请假释的,应当委托其居住地县级司法行政机关调查评估。对拟适用社区矫正的被告人或者罪犯,裁定或者决定机关应当核实其居住地”[2]。由于现有的规范性文件规定较为原则、笼统,存在于社区矫正适用前调查评估中的衔接问题一直没有得到改观。比如,“一些地方的公安机关、检察机关、审判机关在侦查、起诉、审判阶段都要求进行调查评估,造成社区矫正机构对同一人员进行重复调查。而另一些地方则相反,委托主体单一,往往只是由法院启动、主要集中在审判阶段,公安机关、检察机关在侦查、起诉等阶段则没有启动调查评估,造成启动时间滞后、调查时限与审限冲突等问题,调查评估的作用得不到应有发挥”[3]。另外,还存在着规范性文件规定的不明确现象,也导致实践中的理解和做法出现差异。比如,根据上述规范性文件的规定,只有提请假释的才“应当”进行调查评估,而其他类的对象是否予以调查评估属于决定机关的自由裁量权。但是,根据《暂予监外执行规定》和《监狱暂予监外执行程序规定》的规定,对拟提请暂予监外执行的罪犯,应当核实其居住地,对需要调查评估其对所居住社区影响或核实保证人具保条件的,委托居住地县级司法行政机关进行调查,并出具调查评估意见书。对此,有的地方认为对于提请暂予监外执行的也应当进行调查评估。甚至有些地方上的规范性文件明确要求对所有对象都需进行调查评估。比如《湖南省实行社区矫正社会调查评估暂行办法》第4条规定:“人民法院、公安机关、监狱管理机关拟对被告人(罪犯)适用非监禁刑罚和非监禁刑罚执行措施实行社区矫正的,应及时向被告人(罪犯)居住地县级司法行政机关发出委托社区矫正社会调查评估函,并附起诉书(判决书)副本,同时将委托社区矫正社会调查评估函抄送被告人(罪犯)居住地县级人民检察院监所检察科。”所以,各地对于社区矫正前调查评估的做法也并非完全相同,尤其是需要保外就医的对象。现实中,有监狱机关认为,现有的规范性文件并不是要求保外就医的必须进行调查评估,并且,保外就医的服刑人员大多是病情严重急需保外治疗,若必须进行调查评估,有可能会影响保外就医的办理,不利于保障服刑人员的合法权益。而社区矫正机构则认为,做好调查评估有利于后续社区矫正工作的开展:一是可以明确居住地;二是可以提前了解保证人情况;三是对于一些有暴力倾向、患有传染病的社区服刑人员可以调查其对社区的影响。[4]这种认识和理解上的不同,导致实践中对于调查评估在各地出现差异性对待的情形。[5]
第二,在法律文书与服刑人员的交接环节中。法律文书与服刑人员交接环节是社区矫正衔接工作中的关键环节,也是最易出现问题的环节。而在法律文书与服刑人员的交接环节中又存在两个关键点,一是在入矫时,二是在收监时。
根据现有规定,对于被判处管制、宣告缓刑、假释的罪犯,法律文书的交接是“在判决、裁定生效起三个工作日内,送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书,同时抄送其居住地县级人民检察院和公安机关。县级司法行政机关收到法律文书后,应当在三个工作日内送达回执”。而社区矫正对象“应当自人民法院判决书、裁定书生效之日或者离开监所之日起十日内到居住地县级司法行政机关报到。县级司法行政机关应当及时为其办理登记接收手续,并告知其三日内到指定的司法所接受社区矫正”。若出现“见人不见档”的情形,即社区矫正对象来报到时,“居住地县级司法行政机关未收到法律文书或者法律文书不齐全,可以先记录在案,并通知人民法院、监狱或者看守所在五日内送达或者补齐法律文书”。若出现“见档不见人”的情形,即漏管[6]时,居住地社区矫正机构“应当及时组织查找,并由居住地县级司法行政机关通知有关人民法院、公安机关、监狱、居住地县级人民检察院”。“人民检察院应当加强对社区矫正交付接收中有关机关履职情况的监督。”而对于提请暂予监外执行的,批准机关“批准暂予监外执行的,应当在五个工作日以内将暂予监外执行决定书送达监狱、看守所,同时抄送同级人民检察院、原判人民法院和罪犯居住地社区矫正机构”,批准机关“不予批准暂予监外执行的,应当在五个工作日以内将不予批准暂予监外执行决定书送达监狱、看守所”。监狱、看守所收到批准暂予监外执行决定书后“应当派员持暂予监外执行决定书及有关文书材料,将罪犯押送至居住地,与社区矫正机构办理交接手续”。人民法院决定暂予监外执行的,应当“在判决生效后七日以内将暂予监外执行决定书送达看守所或者执行取保候审、监视居住的公安机关和罪犯居住地社区矫正机构,并抄送同级人民检察院”,通知罪犯“居住地县级司法行政机关派员到庭办理交接手续”。据此,我国目前对于暂予监外执行的服刑人员在入矫时做到了法律文书和服刑人员交接方面的无缝对接。但对于被判处管制、宣告缓刑、假释的罪犯在入矫时还实行“自行报到”,就会产生服刑人员漏管的风险,即使去查找,也会困难重重,增加行刑成本。
对于收监执行,《衔接意见》第16条规定:“社区服刑人员符合收监执行条件的,居住地社区矫正机构应当及时按照规定,向原裁判人民法院或者公安机关、监狱管理机关送达撤销缓刑、撤销假释建议书或者对暂予监外执行的收监执行建议书并附相关证明材料。人民法院、公安机关、监狱管理机关应当在规定期限内依法作出裁定或者决定,并将法律文书送达居住地县级司法行政机关,同时抄送居住地县级人民检察院、公安机关。”其中“规定期限内”,根据《社区矫正实施办法》的规定,对于缓刑、假释的社区矫正对象,人民法院自收到居住地县级司法行政机关的相关法律文书起一个月内依法作出裁定,对于暂予监外执行的社区矫正对象,批准、决定机关自收到居住地县级司法行政机关的相关法律文书起15日内依法作出决定。社区服刑人员被裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行的社区服刑人员决定收监执行的,其居住地社区矫正机构应当将相关法律文书移交看守所、监狱,并且,居住地社区矫正机构也应当及时将罪犯移交监狱或者看守所,公安机关予以协助。其中,根据《暂予监外执行规定》第24条的规定:“人民法院对暂予监外执行罪犯决定收监执行的,决定暂予监外执行时剩余刑期在三个月以下的,由居住地公安机关送交看守所收监执行;决定暂予监外执行时剩余刑期在三个月以上的,由居住地公安机关送交监狱收监执行。监狱管理机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的,原服刑或者接收其档案的监狱应当立即赴羁押地将罪犯收监执行。公安机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的,由罪犯居住地看守所将罪犯收监执行……”至于收监执行环节存在的一些问题,过去存在,现在有些仍然存在。正如司法部预防犯罪研究所课题组所调研的:一是一些裁决机关对社区矫正机构提请的建议处理不及时甚至不予处理。个别法院对社区矫正机构提出的撤销缓刑、撤销假释、收监执行建议无正当理由长期拖延,没有按规定的时限作出裁定,有的则干脆不予理睬。二是收监执行程序可操作性不强。如县级司法行政机关采取什么措施予以羁押、怎样送交都没有具体的规定,公安机关在什么范围内予以协助、怎样协助,也规定的过于原则粗放,导致实际工作中难以操作,极易出现协调不成而收监决定无法落实的情况。三是收监执行法律文书不明确、不统一。比如,将相关法律文书抄送公安机关哪个部门没有统一规定,现实中有的抄送给法制科,有的抄送给治安大队,有的抄送给派出所。还有就是,社区服刑人员入矫时社区矫正机构接收的法律文书往往是一份原件,但收监执行时要求提供三份原件,从而导致有关手续无法办理。[7]另外,收监执行时将相关法律文书和罪犯移交看守所、监狱也没有期限的规定,实践操作中主要都是社区矫正机构自己把握,这也影响到衔接工作的严密性和严肃性。
收监执行的衔接问题一直也是收监执行难中的一个方面,尤其是异地收监时仍然存在着一些不易解决的问题。由于我国社区矫正实行的是罪犯居住地管辖为原则,而收监时又以原裁决机关管辖为原则,故而,当罪犯居住地与原裁决机关所在地不在一个地区时,就会出现异地收监的衔接问题。《衔接意见》虽然明确提出收监执行“应当本着就近、便利、安全的原则,送交其居住地所属的省(区、市)的看守所、监狱执行刑罚”,这主要解决的是执行问题,但在衔接过程中相关法律文书等材料的转接主要还是靠邮寄的方式,影响到收监过程中的效率。另外,人民检察院跨区域进行的监督难度非常大。
第三,在社区矫正的执行过程中。在社区矫正执行过程中的衔接问题,主要体现在预防社区服刑人员的漏管、脱管[8]以及发生脱管后的处理等情形时各部门之间的协调配合工作。为了预防社区服刑人员的漏管、脱管,《衔接意见》要求“司法行政机关应当会同人民法院、人民检察院、公安机关健全完善联席会议制度、情况通报制度,每月通报核对社区服刑人员人数变动、漏管脱管等数据信息,及时协调解决工作中出现的问题”。并且,“司法行政机关应当建立完善社区服刑人员的信息交换平台,推动与人民法院、人民检察院、公安机关互联互通,利用网络及时准确传输交换有关法律文书,根据需要查询社区服刑人员脱管漏管、被治安管理处罚、犯罪等情况,共享社区矫正工作动态信息,实现网上办案、网上监管、网上监督。对社区服刑人员采用电子定位方式实施监督,应当采用相应技术,防止发生人机分离,提高监督管理的有效性和安全性”。如果发生社区服刑人员脱管时,罪犯居住地社区矫正机构“应当及时采取联系本人、其家属亲友、走访有关单位和人员等方式组织追查,做好记录,并由县级司法行政机关视情形依法给予警告、提请治安管理处罚、提请撤销缓刑、撤销假释或者对暂予监外执行的提请收监执行”。目前,《衔接意见》对网络信息平台的建设进行了明确规定,解决了过去由于部门之间信息不通畅带来的查找脱管人员所导致的一些不必要的阻隔。[9]但仍然还存在着社区矫正机构查找时所采取的方法手段极为缺乏,公安机关因未发现明确的违法犯罪线索而不愿配合查找等问题。[10]另外,《衔接意见》规定“撤销缓刑、撤销假释裁定书和对暂予监外执行罪犯收监执行决定书,可以作为公安机关网上追逃依据”,但网上追逃作为一种侦查措施,在实质上属于侦查权的体现,以“两院两部”的“意见”形式加以规定,且没有得到《刑事诉讼法》的认可,这导致与上位法体系不尽协调,也有违立法的精神,难免引发新的争议。[11]当然,在实际工作中,这仍然会成为某些相关部门予以推诿或懈怠的借口。