第二节　我国现行矿产资源开发立法的基本内容架构

一、我国现行矿产资源开发立法的技术核心与逻辑展开

我国于1986年制定《矿产资源法》，标志着探矿权与采矿权的术语正式“入典”。经历三十年的矿业法制建设，以探矿权与采矿权为立法技术核心的矿业立法体系渐次完成。矿业权（探矿权与采矿权)的法律设计是矿业立法的逻辑起点。我国《矿产资源法》的制定遵循“一明一暗”两条主线。

“明线”是指矿产资源的勘查与开采。勘查与开采是矿产资源开发最为核心的两个环节，涉及谁可以勘查，谁可以开采，这两个根本问题的回答与处理。行业运行的重点，也是法律关注的重点，构成《矿产资源法》主体内容的“矿产资源勘查的登记和开采的审批”“矿产资源的勘查”“矿产资源的开采”三章充分说明了我国矿业立法规制的核心内容与矿产资源开发的核心要素保持一致。此外，国务院颁行的关于勘查与开采的两个条例，进一步就矿产资源开发的勘查与开采予以细致化的处理。

“暗线”则是指探矿权与采矿权的法律概念成为元概念，而探矿权与采矿权的法律设计也因此成为具体制度构建的支点。这是因为成文法的立法模式需要分别承载矿产资源勘查与开采的法律概念设计，进而推进整个立法的展开。我国矿业立法具体制度的法律构建围绕探矿权与采矿权这两个中心概念，分别以矿业权和矿业权人展开具体制度规范。《矿产资源法》确立了探矿权与采矿权的权利类型，但并没有对探矿权与采矿权的权利内容进行规定。《矿产资源法实施细则》从探矿权的范围、期限、对象、附属设施建设、相邻区域通行、矿业用地、优先权以及回收矿产品的销售等方面进行了较为详细的规定；[20]对于采矿权的权能，则从附属设施建设、矿地使用权的取得等方面给予明确。[21]

如此意义之上，矿产资源开发以及规制是围绕探矿权与采矿权这两个元概念具体展开。经济效率、安全生产以及环境保护等价值理念的彰显，则是通过调整探矿权、采矿权的得丧变更加以实现。

二、矿业权法律规范的复杂形态与制度构成

我国探矿权与采矿权在形式上采取了私法权利形式，但是其取得、范围和行使与管理关系密切，因此产生了复杂的私法形式与行政管理相互交织的复杂规范形态。

矿业权的设立，如同一个人的出生，势必要经历从出生到死亡的权利生命周期。以矿业权为视角的矿业法制建设，需要提供适应各个不同周期的规则支持，即以法律表达的方式完成矿业权的设立、变更与消灭的制度建设。以矿业权人为视角，则需要处理两个核心的问题，即矿业权如何行使以及违法行使的后果。

矿业权复杂规范形态，包括作为许可证制度、审批登记制度以及有偿使用制度。从1986年《矿产资源法》的规定看，其立足点是强化管控而不是突出私权配置，因此不论依据“利益说”“主体说”还是“新主体说”，形式上可以作为出让或转让标的的所谓矿业权，本身虽然蕴含财产权与行政许可的双重含义，但本质上是行政分配的格局，将其纳入私权范畴显得十分勉强。

（一)矿业许可证制度

1.矿业许可证制度的基本内容

《矿产资源法》以及《矿产资源法实施细则》确认矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。申请、批准以及登记程序完结之后，需要领取勘查许可证或者采矿许可证，才能获取勘查或开采矿产资源的权利。[22]许可证制度是矿产资源开发以及立法的核心内容，具体呈现为围绕矿业权的得丧变更以及权利行使的一整套规范制度。

矿业权许可证制度，主要由勘查许可证与开采许可证两项基本制度加以构成。勘查许可证又称探矿证、探矿许可证，是指探矿权申请人获得法律许可，对矿产资源进行勘查以及行使探矿权人其他权利的合法凭证。采矿许可证是由国土资源管理部门颁发的，授予采矿权申请人开采矿产资源的许可证明，是采矿权人行使开采矿产资源权利的法律凭证。不论是勘查许可证，还是开采许可证，均由国务院国土资源主管部门（地质矿产主管部门)统一印制，由各级国土资源主管部门按照法定的权限颁发。许可证的颁发奉行分级分类管理的基本原则，依照矿种、规模等要素加以区别化处理。勘查许可证的发证权限在国务院国土资源主管部门和省一级国土资源主管部门。[23]开采许可证的发证权限与勘查许可证的权限基本一致，以国家一级与省一级的国土资源主管部门为主。[24]县级、市级国土资源部门在省部级国土资源权限外拥有一定的采矿许可证发放权限，但需要向上级主管部门备案。[25]

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确要求，“减少和下放生产经营活动审批事项。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可”。具体审批事项的存废已经成为当前矿业立法与矿政管理的重要课题。自党的十八大以来，矿政管理领域围绕矿业权制度，持续推进简政放权，深入落实“放管服”的改革要求。[26]2013年以来，取消了地质矿产类审批事项25项，清理了全部非行政许可审批事项；2015年清理规范了9项涉及地质矿产行政审批相关中介服务事项；2016年清理“矿业权转让鉴证和公示”与“矿产资源开采地质报告编制”两项中介服务事项。[27]2016年3月，国土资源部发文将煤矿企业兼并重组后资源储量规模大于1亿吨（焦煤大于5000万吨)的煤炭采矿权审批权一律下放省厅。[28]

2.矿业许可证的规范意义与法学解读

现行矿业立法对矿业权的设置选取了公私法元素混搭的设计风格，将财产权、行政许可乃至矿山企业设立条件等不同蕴意融为一体（矿业权)。[29]矿业权兼具民事物权属性和行政许可特性，已经成为处理涉矿民事纠纷的司法实践中的基本共识。[30]因此，我国矿业立法中的许可证不是单一权利的证明文件，而是以权利约束载体的形式出现。许可证作为矿产资源行政管理与矿业立法倚重的制度抓手，是以管理技术与立法技术的意义存在的，是矿业立法与矿政管理价值选择的制度载体，其本身不具有倾向性和价值性的判断。许可证背后涵盖或者蕴含的制度决定了其法律性质与地位。

许可证作为获取权利的最后环节，具有独立的法律意义。其一，作为权属证明文件存在的许可证。许可证是勘查与开采矿产资源的权利证明，亦是权利范围的界限所在。例如，采矿许可证的主要内容包括：矿山企业名称、经济性质、开采主矿种及共、伴生矿产、矿区立体范围、有效期限等。其二，作为探矿权与采矿权源证明文件的许可证。对于许可证的法律效力，《矿产资源法》以及相关的行政法规其实没有明确的界定。登录当前国土资源部网站上的探矿权、采矿权登记信息查检系统，其检索页面用红色字体特别标明“由于信息采集、数据更新存在延迟，查询结果仅供参考。如有疑问，请以探矿权登记机关颁发的勘查许可证信息为准”。足见，许可证是探矿权、采矿权的源证明文件。对于许可证效力的态度，《矿产资源法》与当前《物权法》以不动产登记簿为源证明文件的法律效力判断存在差异。[31]

（二)矿业权审批登记制度[32]

矿业权登记，是指登记机构根据当事人的申请并经审批，把矿业权的设定、变更、转移、消灭等事项记载于专门簿册的事实。我国《矿产资源法》第二章为“矿产资源勘查的登记和开采的审批”，仅就文意，似乎更容易理解为获准勘查的重点在于登记，而开采则更依赖审批。[33]但《矿产资源法》第3条确认“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”。因此，不论是勘查还是开采矿产资源，既需要审批，也需要登记，即审批登记制是矿产资源开发活动的授权机制，其与矿业许可证制度形成链接，共同构成国家管理矿产资源开发活动的重要工具。《矿产资源法实施条例》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》以及部门规范性文件清晰地说明了探矿、采矿需要完成“申请—审批—登记—发证”的手续。在法律运行层面，国土资源部门是矿业权产生、变更及消灭的审批部门，同时也是登记部门。尽管国土部门内部有不同机构负责审批与登记，但从外部性的角度观察，两者往往复合为审批登记一个行为。

现行《矿产资源法》是一部以行政管理为主导思想的立法，其规范出发点是为了维护和保障矿产资源的管理秩序。[34]审批登记制是政府控制矿产资源勘查与开发产业链条的主要制度保障。不论是矿业权的出让、转让、续展，还是消灭都需要通过主管机关的审批登记方可产生相应的法律效果，而矿业权的行使也依赖于国土资源主管部门的“同意”。例如，《探矿权采矿权转让管理办法》明确规定，国土资源部门的审批登记是矿业权转让的必备条件。矿业权转让申请程序需要完成“申请—提交—报送—审批—返回—登记”等环节。非经国土部门审批，需要承担非法转让矿业权的不利后果。具有矿业权转让审批权限的机关又依据分级分类管理的基本原则细分为国土资源部或者省级国土资源部门等。统一集中管理与审批登记制的结合，为公权力介入矿产资源的开发活动提供了便捷的入口。

根据这种思维设计的矿业权登记，不具有物权法确定的“生效要件”抑或“对抗要件”的法律意义，仅是获得矿产资源勘查或开采权利的一个程序性环节，并不肩负物权变动的使命。审批则完全不同，审批是勘查与开采矿产资源许可证授予的实质要求，是矿业权转让合法有效完成的必备要件，也是矿业权归于消灭的决定性因素。[35]如果说登记更多地以“名”的形式出现，审批则直接地体现为“实”。审批通常以矿业权授予的条件或者申报材料的具体要求展现。“批件”的缺乏则直接导致无法满足矿业权出让程序，并承担拒绝授予矿业权的不利后果。以内蒙古自治区采矿权的新立为例，以行政审批的方式授予采矿权有18项材料要求，以市场出让的方式则需要15项材料要求。[36]不论是登记书、评审意见、备案证明、方案、执照还是责任书，名称不同但实质都归结于有权部门的审批，并表现为盖章。

在目前矿业立法的体系中，在取得矿业权的环节上，矿业权的登记仅以获取矿业权许可证的一个程序而存在，体现国家意志的审批权行使本身才是至关重要的决定程序。矿业权变动审批的正当依据具有多元价值复合的特征，其中防止矿产资源开发过程中可能产生的负外部性是重要的考虑要素之一。这种预设价值的实现具体到操作层面，是通过对申请主体资质与相关条件进行审查，排除不具备行为能力的主体参与矿产资源的开发。事与愿违的是，矿业经济管理制度中动辄审批，无审批寸步难行的做法，已经大大阻碍了经济的发展，“审批经济”严重影响了市场竞争机制的形成和健康发展。[37]目前就矿业权审批登记制度的改革，学术界有声音认为：就矿业权变动采用区分原则，分别对待“审批”与“登记”，甚至考虑将物权法中登记的法律设计适用于矿业权登记的法律设置。[38]

（三)矿产资源有偿使用制度

我国现行《矿产资源法》（1996)确立矿产资源有偿使用制度，包括矿业权有偿取得和有偿开采两部分。“矿产资源有偿使用制度”是我国矿产资源管理与研究当中创设的概念。矿产资源有偿使用制度具体包括有偿取得（矿业权价款、矿业权使用费)与有偿开采（资源补偿费、资源费)两个方面。《矿产资源法》其实并没有这样的提法。《矿产资源法》第5条“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”的规定被理解并定义为矿产资源的有偿使用制度。理解当前矿产资源有偿使用制度，其中很重要的考量是同“矿产资源的免费取得”相比较，有只要是非免费即符合有偿的用意。但对于有偿使用的不同理解，可能产生新的争议。矿产资源有偿使用和矿产资源有偿取得在标的物、标的物价值来源、有偿收取环节、有偿收取方式以及预设目标等方面都存在明显差异。矿业权的有偿取得是一种在有竞争者的情况下分配资源的调控手段。而矿产资源有偿使用指的是基于矿产资源国家所有，以所有者的身份应收取的收益。因此，探矿权、采矿权有偿取得同矿产资源有偿使用完全是两码事。将矿业权有偿取得视为矿产资源有偿使用，有违地质工作规律，不利于矿产资源勘查、开发环境的改善；也与行政改革的目标要求相悖，不利于给“卖矿（权)生财”降温。[39]1986年《矿产资源法》第5条明确规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。1996年修法对此沿袭。针对“有关规定”的建设，国务院于1993年发布《资源税暂行条例》，1994年颁布《矿产资源补偿费征收管理规定》（1997年修改)。资源税从量计征，按月缴纳，由应税产品的开采或生产所在地税务机关负责。[40]资源补偿费从价计征，半年缴纳一次，由地质矿产主管部门会同财政部门征收。矿区在县级行政区域内的，则由地质矿产管理工作的部门单独征收，征收款项在中央和地方之间分成进库，专项管理。[41]需要说明的是，我国历史上存在的矿产资源无偿使用，针对的是矿业权的取得环节。有偿开采其实是我国矿业立法一以贯之的原则，发生变化的仅是矿业权的取得是否有偿。

1996年新修订的矿产资源法在原法有偿开采制度的基础上，新增“探矿权、采矿权有偿取得”的法律表达。[42]矿业权有偿取得制度的建立与完善也依赖于一系列的“有关规定”。1998年国务院颁布行政法规《矿产资源勘查登记管理办法》与《矿产资源开采登记管理办法》就探矿权与采矿权有偿取得进行了探索与规制。探矿权申请人经批准并依法缴纳探矿权使用费和国家出资勘查形成的探矿权价款是办理登记和权证手续的必备要件。探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳。前三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元；从第四个勘查年度起，每平方公里每年增加100元，最高不得超过每平方公里每年500元。[43]探矿权价款是除探矿权使用费外，还应当缴纳的费用。具体适用于申请人在国家出资勘查并已经探明矿产地的区块申请设立探矿权的情形，是对国家出资勘查的补偿，可以一次性缴纳，也可以分期缴纳。[44]探矿权价款具体数额的确定由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行评估；评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。[45]《矿产资源开采登记管理办法》对于采矿权价款的含义、金额确认、缴纳方式等规则设计基本同探矿权价款的设置一致，最显著的区别莫过于金额。[46]

矿产资源有偿使用制度的实质在于国家作为所有权人与矿业管理权人在经济利益方面的集中体现，直接关乎矿产资源开发过程中的利益分配。矿业立法迫切需要处理好矿业经济中的利益蛋糕如何切的问题，矿产资源有偿使用制度则一定程度上承担了“刀”的作用。其一，矿业权市场的建设，不仅要在矿业权一级市场上切实解决“双轨制”问题，而且要完善矿业权二级市场转让管理。其二，合理调整矿产资源税费，进一步解决好矿产资源利益分配关系。[47]建立并完善矿产资源有偿使用制度，是促进经济社会可持续发展的必要措施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求，是整顿和规范矿业市场秩序的重要内容，是促进地区经济社会发展的有效手段。[48]在市场发挥配置资源的决定性作用中，国家作为所有权人利益的保护具有重要的意义。

需要特别说明的是，2017年，标志着我国矿产资源开发重大改革的《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号)正式颁行，矿产资源开发权益金制度改革进入操作程序。其中就既有的矿产资源开发出让规则进行了大幅度的修正，或者说从根本上对现行出让制度予以调整。随之，财政部门和矿产资源主管部门联合发布《矿业权出让收益征收管理暂行办法》，对改革方案加以更精细层面的落实。