关于四川社区矫正用警问题的几点思考

四川省司法厅社区矫正管理处

从2005年加入社区矫正第二批试点地区开始到现在，四川的社区矫正工作已走过14个年头。因我国还处在社会转型阶段，社区建设不成熟，居民民主法治意识不高，要想让社区和居民发挥社区矫正的主体作用还为时尚早，在这种情况下，中国特色的社区矫正，只能借助国家强制力的权威来推动工作。从各地的实践经验来看，需要配置一定数量的矫正警察。通过配置矫正警察、刑罚执行机关具备一定的强制措施，可以加强对社区服刑人员的震慑和管理。目前，四川省积极探索发挥监狱戒毒警察延伸管教职能，学习推广监狱、戒毒警察参与社区矫正执法的经验，研究制定《监狱戒毒警察参与社区矫正工作的意见》，全力推动社区矫正执法工作开展。

一、四川社区矫正工作用警现状

（一）四川社区矫正工作协调使用警力的主要方式

目前，四川省在实践中，社区矫正工作的用警主要依靠与公检法等部门的协调配合。

一是由辖区内政法委主要领导牵头协调用警。建立信息共享平台，实行联席会议制度，专门召开协调联席会议，布置公、检、法、司等政法部门共同追逃行动，由公安机关和社区矫正机构送监狱执行。

二是检察机关发出纠违整改意见使用警力。此类情况属于经过社区矫正机构向检察院和公安机关发出追逃协助函后，公安机关被动使用警力的一种形式。如南充市某区社区矫正机构，多次向公安机关发送追捕协助意见书要求追逃3名脱管社区服刑人员均无结果，之后该区社区矫正机构向该区检察院发送建议书，经区检察院向区公安机关发送纠违整改意见书后，于2018年2月成功抓获3名社区服刑人员。

三是社区矫正机构与公安机关的双方沟通协助。此类警力使用情况，一般是社区矫正机关通过沟通，协调公安机关出动警力协助社区矫正机构完成追逃行动。此类方式需要双方对于社区矫正工作形成良好的沟通和协作机制，在具体实际工作中此种方式相对较少。

（二）四川社区矫正延伸用警的探索

截至2017年，全省合计20个市（州）、合计151个县（市、区）建立了社区矫正专门机构，其中7个市和68个县（市、区）成立社区矫正执法支（大）队。全省共有4326名政法专编社区矫正执法人员，但无执法警察。

针对社区矫正用警问题，早在2009年，我省就社区矫正用警进行探索，厅党委决定从各监狱、劳教所选派200名干警下派县（市区）司法局参与社区矫正工作。制定了《四川省监狱、劳教所选派干警管理规定》，规定明确了监狱劳教警察参与社区矫正工作的主要任务、工作纪律、工作责任、考核、保障等制度。从2009年到2011年每年选派200名监狱劳教警察参与社区矫正工作，持续开展了3年。后来因我省劳动教养转为强制隔离戒毒、戒毒人员急增，警力紧张，加之领导调整，就停止了该项工作。通过三年的监狱劳教干警参与社区矫正工作，取得了很好的工作成效，规范了管理，完善了社区矫正一些工作制度，为我省全面推进社区矫正工作规范化建设起到较大的作用。

2017年，我省攀枝花市积极探索，抽调市强制隔离戒毒所警察到司法行政机关协助开展社区矫正工作。戒毒警察在集中矫正宣告、集中入矫教育、对社区服刑人员进行现场抽查点验、训诫活动以及协助县（区）依法实施撤缓、收监等工作上取得了良好效果。展现出警力的使用对社区服刑人员执法管理具有显而易见的威慑效果，促进社区服刑人员更好地服从管理、接受教育，在一定程度上缓解了社区矫正工作严肃性不足、规范化欠缺等方面的问题。

与此同时，要看到攀枝花市强制隔离戒毒所作为攀枝花市司法局的直属单位，在警力使用、工作安排等方面相比其他地区有一定优势，但属于个例，我省市属管理强制隔离戒毒所很少，此种经验难以推广复制。

（三）缺少用警对社区矫正实务工作造成的影响

自社区矫正试点工作开始，从中央到省公检法司机关，均制定了实施办法和实施细则等规定来加强部门间的协调和衔接配合。然而在实际工作中，部门间的协作均不同程度存在一些问题，工作中职责划分不明确、步调行动不一致、力量分散、互相推诿等情况时有发生。突出表现在以下三个方面：

一是脱漏管查找方面。目前社区矫正以文书转交为主要衔接方式，尚未实现人员的无缝衔接，社区服刑人员不按时报到的脱管现象以及裁决后下落不明的漏管情况时有发生。有的因有违法行为被行政拘留或采取刑事强制措施的，需多方查证司法行政机关才能得知相关情况。针对下落不明的托漏管社区服刑人员，社区矫正机构仅能通过掌握的其居住地、户籍地等信息进行走访调查，但无法获取出行等情况信息，对此只能依据相关规定报请裁定收监，通报请求公安机关进行协查。因许多案件不符合公安机关网上追逃程序要件，从而在一定程度上存在难度。雅安市某县社区服刑人员叶某，因犯故意伤害罪，被人民法院判处有期徒刑2年，缓刑3年。在矫正期间无视社区矫正管理制度，拒不服从管理、接受监督、不履行在规定时间报到等义务，在接受社区矫正期间脱离监管超过一个月。2013年4月县人民法院裁定对叶某撤销缓刑收监执行原判有期徒刑二年。2013年7月，县司法局请县公安局协助抓捕罪犯叶某，但公安部门未给予工作上的支持，反而让县司法局去抓捕。县司法局既没有专业的侦查技能，也没有相应的执法权，导致工作无法顺利开展。2016年7月，在开展判处实刑未执行刑罚案件专项活动中，县司法局将叶某撤销缓刑相关材料移交县公安机关，再次敦促公安机关对叶某进行抓捕，并建议将其列为网上通缉犯，但公安机关认为其不符合网上追逃条件，不采纳相关建议，对该社区服刑人员的追逃因此悬而未决。

二是收监执行方面。依据《社区矫正实施办法》及四川省《社区矫正实施细则》，对严重违反社区矫正监管规定的社区服刑人员，社区矫正机构要提请相关部门裁定或决定收监执行。但目前报请裁定收监执行在实际操作方面还存在许多困难，有的需要向外省（市）决定机关提请撤销缓刑、撤销假释，有的需要对已经下落不明的社区服刑人员进行收监，收监前的人员控制、收押交送都存在不同程度的困难，而暂予监外执行的罪犯，因难以被收监执行更变得无所畏惧。广元市社区服刑人员贾某某，因盗窃罪被人民法院判处有期徒刑三年，宣告缓刑五年，在缓刑考验期间，违反监管规定被给予三次书面警告后仍不改正，2016年1月7日区司法局按程序提请人民法院对其撤销缓刑，2016年1月14日人民法院裁定撤销缓刑，2016年2月3日区司法局将相应法律文书通报区公安分局，请求用警将罪犯贾某某及时押送监狱执行，但区公安分局多次称“工作繁忙”“没有时间”，因出警不及时，导致罪犯贾某某未能及时收监执行。

三是给予处罚方面。根据两院两部《社区矫正实施办法》，社区服刑人员违反社区矫正管理规定的，有给予警告、提请治安处罚、提请收监执行三种措施。依据相关规定，累计三次警告仍不改正的可以提请收监执行，其他违反社区矫正制度的行为，符合治安处罚条件的，可提请公安机关处罚。但提请公安机关进行治安处罚，往往因不能及时做出处罚决定，使得纠正、制止、处罚违法行为难以具有时效性。自贡市服刑人员甘某不服从司法所管理，县司法局于2017年10月31日向公安局提请行政拘留10日，直到11月15日才被派出所拘留。期间，协调各方工作费时费力，严重影响了刑事执法工作的严肃性，在监管处罚社区服刑人员违法行为的时效性上大打折扣。

二、社区矫正工作用警所遇瓶颈

（一）社区矫正工作警力来源缺乏法律制度支撑

目前主流的社区矫正工作警力来源主要有两个方面，一是协调公安机关在执法工作环节中出警，二是借调监狱戒毒警察协助社区矫正工作，这两种方法的背后均存在法律问题。

社区矫正作为刑罚执行中的非监禁刑罚执行部分，与侦查、公诉、审判一线贯穿为刑事司法活动四个阶段，是保障刑事司法活动效果的最终环节。若借用公安干警，按照党的十八届四中全会《决定》中提出的“优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”的要求，从司法权、行政权分离和制约监督的角度来看，从事社区矫正中刑罚执行内容的工作人员，应当属于司法工作人员。若由公安机关中承担治安行政执法的人民警察来进行刑罚执行即用行政权替代刑事司法权，则混同了不同属性的两种权力，即存在性质上的问题，若由公安机关中承担刑事侦查的人民警察执行刑罚执行保障措施，又与侦查权、检察权、审判权、执行权之间相互监督制约相悖。^[1]

根据《监狱法》和《禁毒法》的规定，监狱民警和戒毒民警的权力在监狱内和强制戒毒场所内行使，而在之外的区域并无执法权。若借调监狱戒毒干警用于社区矫正工作，更多的是借助了警察身份对罪犯形成威慑，但无法行使强制权对社区矫正监管中出现的相关问题进行依法处置。

（二）四川司法行政系统警力严重不足

2013年劳教制度废止后，例如北京等部分地区将劳教局的干警转岗至社区矫正工作，暂时解决社区矫正用警问题，但此种方式在四川并不可取，原因有以下两点。

一是四川省劳教警察主要转岗从事戒毒工作。面对我省巨大的戒毒压力，截至2017年底，全省共有司法行政戒毒所有16个（省属所14个，市属所2个），其中，10个所正式运行，6个处于筹建阶段，司法行政戒毒系统目前共有在职民警2122人，而目前我省司法行政强制戒毒人员有1.4万多人。按照现有民警人数计算，警戒比例（警察与戒毒人员之比）仅为14.7%，与司法部规定的18%还有较大差距，警力严重不足；为了解决警力不足问题，经省政府同意招聘800余名协警。二是川西甘孜、阿坝等藏区维稳压力繁重，尤其是重大节日、重要会议等敏感时期，许多警力都需要投入到维稳工作中，警力严重紧缺。

三、对于社区矫正用警的设想

社区矫正用警问题需要从法律和制度层面上进行综合、长远设计，首先要符合法治精神和法律法规，其次要保证社区矫正监管工作的有效实施，最后要保证社区矫正警力能够持续发展。

（一）延伸司法警察范围

将社区矫正执法工作者的身份设置为警察，与监狱、戒毒警察合并为“司法警察”。此种方式一是强化了司法行政机关作为刑罚执行机构主管机关的地位；二是便于监禁刑与非监禁刑之间的衔接，监狱、戒毒、社区矫正警察三者可以在司法行政系统内交流、调动；三是可以由司法行政部门统一管理，不易受到外单位掣肘；四是是强调了执法队伍警察身份的统一性，可以解决刑罚执行中的强制力问题。

鉴于历史上我国社区矫正工作长期由公安机关负责执行，而且从事监禁刑罚执行的也是警察身份的公务员等现实情况，延伸用警优点较多，且社会接受程度高，可以解决社区矫正执法工作用警问题，具有合理性和可行性。^[2]

（二）建立完善权责统一的社区矫正执法保障

目前，强化刑罚执行权威性和威慑力是主张赋予社区矫正官警察身份的重要理由，建立权责统一的社区矫正监管制度是确保社区矫正工作顺利开展的根本。社区矫正执法人员（警察）的权力本质上都是刑罚执行权，其在社区矫正工作中所行使的所有具体权力都是刑罚执行权的派生权力，应主要包括处罚权和强制权两类。随着社会发展进步，社区矫正制度的深入开展，社区矫正监管责任越来越大，社区矫正工作人员因失职渎职被追究刑事责任的案例越来越多，但与此对应的社区矫正监管的权力基础却无从谈起。权责不统一，性质不明确使社区矫正监督管理处在一个尴尬的境地。

社区矫正用警问题的根本症结还是在于制度设计，一旦性质明确、权责统一，社区矫正用警问题则可以迎刃而解。

（责任编辑：郭琪）