对社区矫正用警、机构设置和物质保障问题的思考

贵州省社区矫正管理局 刘传德

近15年来，我国社区矫正法律制度初步确立，领导体制和工作机制逐步完善，机构和队伍建设得到加强，社会参与积极性不断提高，取得了很好的政治效果、社会效果和法律效果，充分体现了我国刑罚制度的变革和司法文明的进步。但随着社区矫正实践的不断深入，法律依据不足，执行标准不统一，人力、经费、保障参差不齐等问题也逐渐显露。

一、全国社区矫正用警情况及问题建议

（一）用警现状

2013年我国劳教制度废止后，北京、上海等地通过当地编办同意将原部分劳教警察转岗充实到社区矫正执法队伍，专职从事社区矫正入矫宣告、训诫谈话、考核奖惩、收监执行等刑罚执行工作。之后，黑龙江、湖北、广西等地也分别从监狱戒毒警察中抽调参与社区矫正工作，一定程度上缓解了基层司法行政机关社区矫正机构执法力量不足、执法经验欠缺的问题。但仍有大部分省区由于监狱警力有限，原劳动教养管理局更名为戒毒管理局，编制、机构、人员、职责整体转为戒毒管理，因此社区矫正机构和人员均无警察编制序列。这使司法行政机关社区矫正工作人员处于十分尴尬的境地，造成基层社区矫正机构在开展调查评估、日常走访、训诫谈话、考核奖惩等执法工作时均需要借助公安力量，工作十分被动。特别是在一些应急事件处置过程中，工作人员人身安全得不到保障。现阶段的用警情况对社区服刑人员组织查找、提请治安处罚、收监执行、追查脱管社区服刑人员等都是通过协调公安用警来解决，没有建立专门的社区矫正警察队伍。

2017年底，按照全国司法厅（局）长会议精神，许多省市区启动了选派监狱戒毒人民警察参与社区矫正的工作。从目前运行的情况看，有效弥补了社区矫正工作中警察执法身份缺失的问题，通过严肃而正式的入矫宣告、训诫、集中教育等，能有效提高社区服刑人员在刑意识，更好推进社区矫正中监督管理、教育矫正、适应性帮扶等工作。同时实现监禁刑的监管改造经验与非监禁刑的社区矫正模式的有机结合，强化社区矫正执法人员严格执法、公正执法、规范执法意识，社区矫正执法规范水平不断得到提高，效果良好。在《社区矫正法》未出台明确社区矫正工作人员执法主体身份之前，虽属权宜之计，但仍值得总结推广。

（二）存在的困难和问题

社区矫正工作的基本属性是刑罚执行，社区矫正与监禁矫正一样，本质上属于刑罚执行活动，根本目的是惩罚和改造罪犯，预防和减少重新违法犯罪，维护社会和谐稳定。在2018年全国“两会”期间，原司法部长张军指出，今后还会立足“治本安全”，加大假释力度。按照社区矫正工作的发展，今后的监管对象会越来越多，监管情况会更加复杂，监管压力会越来越大。目前，社区矫正工作主体仍是各级司法行政机关社区矫正机构专职工作人员，监狱戒毒干警开展工作多是以参与的角度，长期抽调监狱戒毒干警不是长久之计，同时面临一些问题。一是责任主体的问题。现行《社区矫正实施办法》（以下简称《社区矫正实施办法》）及有关文件对各级司法行政机关社区矫正机构及其工作人员的责任、权力和义务均作出了明确具体的规定，而对监狱戒毒民警参与社区矫正工作的内容、范围和程序只有领导的讲话倡导没有具体文件规定，一旦监狱戒毒民警在参与社区矫正工作中履职不当造成的后果仍须由当地司法行政机关承担。二是各省监狱戒毒的警囚（警戒）比不尽相同，派出的监狱戒毒警察数量也会有不少差异，不能较好满足基层司法行政机关的用警需求。三是难免存在过客思想。每批派出的监狱戒毒民警参与社区矫正工作的时间是有具体期限的，且这些干警的人事任免和奖惩事项均在原单位，有的刚熟悉社区矫正业务但很快又到了返回原单位的时间；有的则感到自己毕竟只是参与，个人的一些意见和建议不好坦诚向当地社区矫正机构表达。

（三）当前完善用警的设想

近日，刘振宇副部长向记者介绍了落实治本安全观推动警察参与社区矫正工作取得的成效，为各地如何推动用警工作指明了方向。同时，该项工作也是司法行政改革的重要内容之一，如何完善形成一套符合我国实际的刑罚执行体系，为今后立法工作提供可遵循参照的模式，我们建议按照时间顺序对用警提出以下初步设想：

一是建议司法部首先做好用警工作的顶层设计。监狱戒毒民警参与社区矫正工作实际就是监狱戒毒民警监管职能的延伸，既符合法律赋予民警法定职责的要求，也是提升刑罚执行效果的重要措施。在此背景下，由司法部统一对用警工作进行安排部署，对参与形式、管理主体、工作职责等提出原则性的规定，出台相关制度。通过一段时间运行后，针对用警工作中存在的问题再对其进行修改完善，最终形成统筹规范、科学合理、便于操作的规章制度，为省级以下司法行政机关推动此项工作提供制度保障。

二是建议地方结合实际规范用警。省级以下司法行政机关根据司法部出台的相关用警规定，结合本地区监狱戒毒与社区矫正机构的实际情况，对用警人数、分布范围进行调研论证，出台包含工作目标、选用条件、工作时间、工作纪律，工作保障等内容在内的相关实施细则，分步骤组织实施。同时对即将参与社区矫正工作的监狱戒毒民警进行有针对性的业务培训。

三是建议系统全面总结用警经验。用警需求是社区矫正工作执法的必然要求，现阶段推行的监狱戒毒人民警察参与社区矫正工作是对这一需求的有力印证，也是一项极具说服力的有力措施，更是对立法用警争议的有力回击。做好这项工作须在司法部的统一领导下，系统全面客观总结提炼用警经验，以大量付诸实践的工作成效证明社区矫正用警的必要性和可行性，为立法解决用警问题提供强大支撑。

（四）建立社区矫正警察队伍的设想

我国社区矫正工作开展至今，对社区矫正执法人员的任职资格和执法身份没有法律明确规定，而法官、检察官、公安警察和监狱人民警察都有相关法律依据。随着社区矫正工作的不断深入开展，社区矫正工作人员因不具备警察身份而导致的矛盾尤为突出，且围绕这一主要矛盾会衍生出诸如执法严肃性不够、刑罚威慑力不足、同其他执法部门协调不畅等次生矛盾，最终将会严重阻碍社区矫正工作正常开展。同时，明确人民警察身份也是众多从事社区矫正工作的基层一线司法行政人员的强烈愿望。因此，未来可以将社区矫正工作人员明确为社区矫正执法人员，给予人民警察身份，建立社区矫正警察队伍，按照警察管理体制选拔和管理，并通过立法来承认及保护。主要基于以下几点：

一是建立社区矫正警察队伍是由社区矫正执法对象决定的。“社区矫正人员”是正在服刑的人员，社区矫正执法管理的对象是罪犯，需要警察执法权力。二是建立社区矫正警察队伍是由社区矫正执法的内容决定的。刑罚执行是依据法院的刑事判决和裁定，对犯罪人的部分权利进行相应的限制和剥夺，靠国家的强制力保证实施。社区矫正在社区实施，社区服刑人员在社区生活，但其并不是完全的自由人，部分权利被限制和剥夺，要求“社区服刑人员认罪悔罪、遵守法律法规、服从监督管理、接受教育矫正”，这些都需要警察的执法权力才能完成。三是《社区矫正实施办法》中相关条款规定的诸如限制社区服刑人员人身自由、活动区域、居住地点的强制性条款，以及对社区服刑人员进行实地检查、信息化核查、进行奖惩及考核等内容，其行为主体应该是享有执法权的人民警察。四是建立社区矫正警察队伍国内已有社区矫正警察的实践探索。2010年，湖北省荆州市成立市司法局社区矫正警察支队，这是全国司法行政系统首家类似建制单位。这一地方性改革表明了社区矫正警察有其社会基础，得到了社区矫正机构和工作人员的认同。五是建立社区矫正警察队伍有利于解决社区矫正队伍地位和职业保障问题。随着宽严相济刑事政策的深入实施，我国社区服刑人员日益增多，但是社区矫正执法人员作为司法行政人员，对罪犯服刑实施执法权，没有纳入警察编制，也没有被法律赋予明确执法权限。现在，社区矫正工作人员虽然从事执行刑罚的特殊专业化工作，但是任职资格与普通公务员无异，没有任何特殊要求，执法人员的地位、待遇得不到应有的保障。

二、当前我国社区矫正制度缺陷及建议

从国家立法层面上看，还没有制定颁布一部社区矫正法来对社区矫正机构的设立与管理，职能设定，社区矫正工作人员权利义务、社区服刑人员的权利义务以及社区矫正执法流程等制度保障和配套措施等进行规定，导致社区矫正工作制度存在缺失，影响了社区矫正执法体系的建立和完善，使社区矫正工作面临着诸多困难和问题。

（一）当前我国社区矫正制度缺陷

1.社区矫正执法机构不明确

《刑法修正案（八）》删除了公安机关作为管制执行以及缓刑考察、假释监督主体的规定。《刑事诉讼法》第二百五十八条规定，对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。然而，社区矫正机构如何设立，由谁指导、管理，具有什么职能、任务都没有明确。从社区矫正制度设计看，执法主体法律地位及职能设置等亟待完善。目前，全国已有20多个省（区）成立了社区矫正管理局，配备了专职工作人员，最多的编制为上海市35人，最少的为西藏6人，其中北京市司法局还成立了“社区矫正管理总队”，全国已建成县（市、区）社区矫正中心2000多个。但由于一直缺少法律的明确规定，各地社区矫正机构在设置上五花八门，名称也不尽相同，职能职责差异较大，这对于规范全国社区矫正工作的开展具有一定的影响。

2.社区矫正执法人员身份职责不明确

“两院两部”联合下发的《社区矫正实施办法》中规定，司法所承担社区矫正日常工作。然而司法所除了社区矫正工作，还要承担人民调解、安置帮教、普法依法治理、法制宣传、法律援助、法律服务等九项工作，同时还要参与基层党委政府的其他中心工作。刑罚执行与行政管理、罪犯改造与日常社会管理不同性质的工作交叉在一起，法律层面没有赋予基层司法所刑罚执行的权力，司法助理员也没有被赋予相应的执法权，对刑罚执行工作顺利推进造成阻碍。

3.执法保障不力

一是社区矫正工作任务与工作力量严重不匹配。截至2017年底，全国累计接收社区服刑人员370余万人，在册社区服刑人员70余万人，近年来年均新增社区服刑人员5万余人，社区服刑人员犯罪结构日趋复杂。部分地区社区矫正队伍建设情况与履职要求仍然存在较大的差距，这给专业性、程序性、稳定性要求较高的社区矫正工作带来了不小的阻碍，已成为当前制约社区矫正工作顺利推进的瓶颈。从全国统计的数据来看，目前基层司法所工作人员不足3人的占80%以上，且队伍流动性相对较大。由于社区矫正开放式的监管模式、社区服刑人员分布不均，有的司法所监管人员与社区服刑人员比例高达到1∶30，部分司法所社区服刑人员超过100人。监管人员严重不足、监管教育任务异常繁重、安全压力日益突出。二是社区矫正工作经费保障不到位。2012年，财政部、司法部下发了《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》（财行2012〔402〕号），要求将社区矫正经费列入同级财政预算予以保障。但对于西部欠发达地区来说，由于受财政收入不足的限制，社区矫正经费很难保障。以西部某省为例，2017年市（州）级社区矫正工作经费为200余万元，最高为80余万元，最低的不足10万元，平均每名社区服刑人员为60元左右，远低于全国的平均水平。县级社区矫正工作经费为1800多万元，平均每名社区服刑人员不足1000元，保障水平仍然较低。目前，大多数中西部地区均未达到按照在册社区服刑人员数量保障社区矫正经费的要求。三是社区矫正执法装备匮乏。两院两部《社区矫正实施办法》规定，县级司法行政机关要开展社区矫正适用前调查评估；对社区服刑人员实施监督管理，开展教育矫治；对决定收监执行罪犯进行送交；对社区服刑人员违规行为进行调查取证，以及对社区服刑人员突发应急事件进行处置等工作。但由于受经费保障不足的制约，绝大部分基层司法局、所专用场所不足，没有执法专用车辆，没有相应的执法装备，刑罚的有效执行难以保障。

（二）科学设置各级社区矫正机构的设想

设置专门、统一的社区矫正执法机构，正是推动社区矫正工作向职业化、正规化、专业化方向发展的关键一步。笔者纵观各地的探索创新后，就新形势下使各级社区矫正机构的设置更加科学合理、更符合时代发展需要，有如下几点思考：

1.进一步加强省、市、县三级社区矫正工作管理机构的建设工作。在现有社区矫正机构的基础上，做好社区矫正立法顶层设计，在省、市、县各级司法行政机关分别设立“社区矫正工作管理局”作为二级机构，其中，县级为副科级行政编制（随时与公安机关相应机构保持同级别），市级为副处级行政编制，省级为副厅级行政编制，同时，省、市、县各级社区矫正管理机构按照工作职责分别做好具体工作，保障全省社区矫正工作正常、有效开展。

2.对省、市、县、乡四级社区矫正机构实行队建制管理，切实解决现阶段社区矫正工作实践中存在的问题，尤其是基层司法所人少事多，阻碍社区矫正工作正常、有效开展的问题，着力整合现有资源，确保执法所需的人力、财力、物力向基层执法倾斜。

首先，建议比照乡镇的公安派出所，以社区服刑人员在册人数60人为参考标准，在接壤的乡镇建立“社区矫正执法中队”，明确为副科级行政编制（与派出所保持平级），设中队长（副科级）、指导员（副科级）各1名，各执法中队政法编制工作人员人数与该中队管理的社区服刑人员人数比例应不低于1∶15，每个执法中队至少应有3名以上政法编制工作人员；并按照与社区服刑人员人数1∶10的标准，配备社区矫正专职工作人员（事业编制、社会招聘）。隶属于执法中队的政法编制工作人员，直接参与入矫宣告、调查取证、违规警告、收监执行等刑罚执行活动；社区矫正专职工作人员则负责该中队管理的社区服刑人员日常管理，配合做好工作档案管理、定期走访、定位监管、劳动教育等相关工作。各执法中队原则上应独立办公，有独立办公场所，所有工作人员只负责中队业务工作，不再参与乡镇司法所职能工作，司法所也不再从事社区矫正工作。县级司法行政机关应做好人员合理调配，避免出现中队执法人员同时承担执法中队和司法所具体工作的情况。

县级比照县公安局治安大队，在社区矫正局的基础上建立“社区矫正执法大队”，在已建立县级社区矫正中心的地区，可直接依托中心建立执法大队。县级执法大队应明确为副科级行政编制，设大队长（副科级）、教导员（副科级）、副大队长（股级）各1名，执法大队政法编制工作人员人数与社区服刑人员人数比例应不低于1∶30；并按照与社区服刑人员人数1∶60的标准，配备社区矫正专职工作人员（事业编制、社会招聘）。隶属于执法大队的政法编制工作人员，直接参与调查取证、警告审批、收监执行等刑罚执行活动；事业编制的社区矫正专职工作人员负责该大队管理的社区服刑人员日常管理，配合做好执法档案管理、定位监管、集中教育、技能培训、警示教育活动等相关工作。

省、市两级则在社区矫正管理局的基础上加挂牌子，分别设立“社区矫正执法总队”“社区矫正执法支队”。明确省级总队为副厅级编制，设总队长（副厅级）、政委（副厅级）、副总队长（正处级）、副政委（正处级）各1名；市级支队为副处级编制，设支队长（副处级）、政委（副处级）、副支队长（正科级）、副政委（正科级）各1名。执法总队负责统筹全省社区矫正执法管理工作，并在省级层面协调处理基层社区矫正执法活动中出现的疑难问题。执法支队谋划本市社区矫正工作，指导下属执法大队有效开展各项社区矫正执法工作。在执法总队、执法支队可考虑配备适量的社区矫正专职工作人员。

（三）下一步立法方向建议

2018年1月22日，中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在中央政法工作会上提出今年要制定《社区矫正法》。笔者从多年实践工作需要出发，结合今后社区矫正发展方向分析，提出以下三点建议：

1.明确司法行政机关承担社区矫正执法职能及设立执法机构的法律依据

从我国司法行政机关职能职责的现状来看，我国司法行政机关本身具备刑罚执行职能。从社区矫正试点以来的工作成效看，司法行政机关具有管理、矫正罪犯的社会资源和经验。因此，赋予司法行政机关社区矫正执行权力，将监禁刑与非监禁刑工作整合于一个统一的权力系统之中，有利于加强二者之间的联结和互动，取得行刑效益最大化。建议从立法层面明确由司法行政机关负责指导管理社区矫正工作，并进一步明确社区矫正执法机构的设置与职能。

2.明确社区矫正执法队伍的法律地位

应明确社区矫正执法队伍的法律地位、法律职责、法律保障，逐步建立以司法行政机关执法工作者为核心，社会工作者为辅助，社会志愿者为补充的“三位一体”的社区矫正工作队伍。建议将社区矫正执法队伍定位为以具有强制措施的矫正警察为骨干，配比按照矫正警察与矫正对象1∶30配置；以具有法学、心理学、社会学、教育学等专业特长的矫正官队伍为主体，配比按照矫正官与矫正对象1∶10配置，统一服装制式，配备执法装备，授予相应的执法权，推动社区矫正向职业化、专业化、正规化方向发展。

3.明确社区矫正工作经费及物资保障

场所、物资、经费对社区矫正刑罚执行活动能否得到完整、规范的执行起到保障作用。建议社区矫正工作经费按照监禁矫正20%～30%的比例由中央全额保障，同时加大对中西部及边远少数民族地区中央政法专项资金转移支付的倾斜力度，并建立按照社区服刑人员数量制定社区矫正工作人均保障标准的动态保障机制。明确司法行政机关建立社区矫正执法场所标准并纳入国家总体规划，确定社区矫正机构执法执勤车辆、装备编制和指标，并将警用戒具等应急装备列入司法行政机关社区矫正机构装备标准范围。

综上，建议中央加快社区矫正制度整体架构的设计并尽快出台《社区矫正法》，用法律的形式确定社区矫正工作制度，明确执法主体，规范执法程序，加大保障力度，确保社区矫正工作有法可依，进而解决困扰社区矫正工作健康发展的根本性问题，推动我国社区矫正工作的持续健康稳定发展。

（责任编辑：郭琪）