一、顶层设计完成，法治国土建设加速

从2000年起，国土资源部即开始系统推进依法行政建设工作。2000年，国土资源部在中央国家机关最先部署依法行政工作，印发了全面推进依法行政的1号文件，将推进依法行政作为国土资源法治工作的核心，并作出了系统部署，有力提升了国土资源法治工作的总体水平。2005年底，为贯彻国务院《关于推进依法行政实施纲要》，国土资源部制订了全面推进依法行政五年规划，具有国土资源特色的依法行政制度框架体系初步形成。2011年，为做好新形势下的国土资源管理依法行政工作，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》，国土资源部印发了《国土资源部关于进一步推进依法行政实现国土资源管理法治化的意见》，国土资源管理依法行政工作全面实现由单纯的制度建设向改革国土资源管理机制、实现国土资源管理法治化的提升，促进国土资源管理步入良性发展的轨道。以此为基础，国土资源部将依法行政要求纳入绩效管理评估指标体系和节约集约模范县（市）创建活动指标标准体系中，将依法行政内化为国土资源管理部门的“硬约束”。

党的十八大四中全会提出要“主动把握和积极适应经济发展新常态，协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”的战略部署。为贯彻党的十八大四中全会精神，落实“四个全面”战略部署，全面推进依法行政，加快建设法治国土，在总结之前国土资源系统依法行政工作机制建设经验的基础上，2015年6月国土资源部审议并通过了《关于全面推进依法行政加快建设法治国土的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》进一步推进了国土资源领域依法行政顶层设计，系统、全面地制订了法治国土建设的制度蓝图，为努力建设法制完备、职能科学、公正公开的国土资源管理体系，执法严明、勤政廉洁、权威高效的国土资源管理队伍，法治统筹、责权统一、守法诚信的国土资源管理秩序，不断提升国土资源系统依法行政的能力和水平奠定了坚实的基础。

（一）明确全面推进国土资源管理依法行政的总目标

当前，我国经济发展进入新常态，处于“四化同步”“三期叠加”时期，诸多社会矛盾凸显。党的十八届四中全会指出全面推进依法治国，关键在于党依法执政，各级政府及其部门依法行政。国土资源配置关系到国家粮食安全、能源安全、经济安全和社会安全，国土资源管理工作直接关系到公民法人最基本、最重要的财产权利。建设法治国土是法治中国目标在国土资源管理系统的具体化，是国土资源工作新定位对国土资源法治建设中的新要求。

对此，国土资源部提出“全面推进国土资源管理依法行政的总目标是建成法治国土”，全面推进依法行政，必须贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，指出“加快法治国土建设，健全完善国土资源管理法律体系，依法履行国土资源管理职能，严格规范国土资源管理权力运行，积极创造法治国土建设的良好环境，到2020年，建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系，建设执法严明、勤政廉洁、权威高效的国土资源管理队伍，建立法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序”，为国土资源法治建设提出了明确的制度目标。

这一制度目标从三个层面诠释了法治国土的涵义：一是具体建设层面上的要求，对照四中全会决定以及国土资源管理自身特点和需求，立法层面上，要求完善国土资源管理法律制度体系，用法治引领和保障国土资源管理重大改革。执法层面上，要求加快转变国土资源管理职能，规范国土资源管理权力运行和监督。守法层面上，则要求努力营造保护和合理利用资源的良好法治氛围。三者缺一不可，共同为实现法治国土目标保驾护航。二是建成目标层面上的要求，要求通过以上建设和努力，到2020年，建设法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系，建设执法严明、勤政廉洁、权威高效的国土资源管理队伍，建立法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。三是理解和认识层面上的要求，法治国土的总目标既明确了推进国土资源管理依法行政的方向和要求，又突出了工作重点和抓手，是针对整个国土资源法治工作的顶层设计和总体框架。是对中央要求实现国家治理体系和治理能力现代化的呼应和落实，也是国土资源系统全面深化改革的必然要求。

（二）提出实现全面推进国土资源管理依法行政的重要举措

一是坚持改革决策与立法决策相结合。国土资源领域重大改革应当坚持在宪法和法律框架内进行。对于需要通过改革试点先行先试，改革内容突破法律规定的，要按照法定程序取得授权，并在一定范围内开展，确保风险可控。对于改革方向明确，经实践证明行之有效的改革措施，要积极推进相关法律的修改和完善，及时将改革决策上升为立法决策。

二是严守立法原则。开展国土资源立法工作要严格遵守立法权限规定。起草一般法律草案，不得突破基本法律规定，法律保留事项不得写入行政法规草案。严格落实规范性文件合法性审查制度，建立规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度和规范性文件编纂制度。

三是完善立法程序。广泛吸收研究机构、企事业单位及行业协会等其他社会组织和社会公众参与起草国土资源法律法规草案和规章制定等国土资源立法工作。建立立法专家库，在国土资源立法工作全过程中充分发挥专家学者的作用。建立立法征求人大代表和政协委员意见制度和立法公开征求意见反馈机制。

四是加强重点领域立法。推动健全国家自然资源资产管理体制，建立健全以不动产统一登记为基础的自然资源产权法律制度，完善有利于加强国土空间开发保护的法律法规规章，加强资源规划、土地利用、矿产资源开发和保护等方面的立法工作。完善资源市场法律制度，充分发挥市场在土地、矿产资源配置中的决定性作用。

五是坚持立改废释统筹推进。坚持“实时清理、自动更新”的规章和规范性文件清理的长效机制。严格落实规章和规范性文件后的评估制度。加强法律、法规和规章的应用解释工作，做好对规章的立法解释、对法律法规适用的行政解释和对国土资源管理工作的指导性意见等三类解释工作，法治机构按照专门类别统一解释、单独编号，规章解释与规章具有同等效力。

（三）规范权力运行和优化职能配置

按照四中全会“依法全面履行政府职能”的精神和国务院关于简政放权、放管结合、转变职能的系列要求，《决定》规范了国土资源行政审批并优化了国土资源管理职能配置：

一是提出应完善国土资源管理行政决策程序。要求把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序，推进决策科学化。健全国土资源管理重大事项集体决策制度，建立国土资源行政问责制度，对不履行、违法履行或者不当履行行政职责，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害或者造成不良影响的，依照有关规定进行行政问责。

二是要求全面规范国土资源行政审批。全面取消非行政许可审批事项。及时公布国土资源部实施的行政审批目录，进一步规范行政审批行为。制定国土资源管理权力清单、责任清单、收费清单和负面清单。完善和应用国土资源综合信息监管平台，建立国土资源技术标准监管体系和质量技术监督体系，研究制定国土资源监管的信用信息和信用报告、备案报告等具体适用规则。

三是强调不断优化国土资源管理职能配置。进一步强化自然资源开发利用的宏观规划与资源政策的制定能力，加强法律和政策执行监督。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。创新公共服务提供方式，重点推进不动产统一登记信息平台建设，推动遥感监测、土地调查成果应用，推动公益性地质资料和基础地理信息数据共享，不断提高监测监管能力和水平。

（四）创造法治国土建设的良好环境

为全面创造法治国土建设的良好环境，在内部能力提升上，《决定》提出要健全常态化的法治培训制度，明确提出各级国土资源主管部门要把善于运用法治思维和法治方式推动工作的干部选拔到领导岗位和重要部门。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。同时加大国土资源法治宣传力度，落实“谁执法谁普法”的普法责任制，积极引导群众增强法治国土观念等。

在外部制度建设上，《决定》提出健全依法维权和化解纠纷机制，要求各级国土资源主管部门完善信访、调解、仲裁、裁决、行政复议、行政诉讼等互相衔接的纠纷处理制度。促进信访工作法治化，保障合理诉求依照法律规定和程序能得到合理合法的结果。完善国土资源行政调解制度。加强行政复议能力建设，切实解决行政复议能力不强、机构队伍不健全、人员短缺等问题。加强对行政复议决定履行的监督，完善行政应诉机制，建立国土资源主管部门负责人出庭应诉和诉讼旁听制度，建立国土资源法律顾问制度和法律顾问队伍。

从整体上来看，《决定》明确国土资源法治建设的整体目标，确立了法治国土建设的系统蓝图，有利于解决当前国土资源管理依法行政存在的诸如部分法律制度相对滞后，系统性、针对性和可操作性欠缺，部分依法行政制度落实不到位等问题，加快国土资源管理系统推进依法行政的步伐。