三 房地产法律篇
4.征用拆迁地块烂尾被拍卖后竞买公司是否需要承担历史遗留安置问题的法律适用实例
尤玉婵[1]
一、当事人事本情况及案由
案由：房屋拆迁裁决纠纷
原告：甲——某市南村乡××堂
被告：乙——市国土资源和房屋管理局
第三人：省A局；省B公司；市C公司；市D公司
二、案情介绍
1995年2月，乙核发拆许（1995）第036号《房屋拆迁许可证》及房[95]拆字036号《某市国土资源和房屋管理局城市房屋拆迁公告》，许可市C公司对某区某路以北，某路以东地块进行征用，负责房屋拆迁。案涉某路76号，76号之一、之二、之三，贤思街108号房屋位于该地块。1996年5月，乙以国土建用函字〔1996〕第78号文同意由省A局（A）、省B公司（B）、市C公司（C）共同开发该地块，拆迁期限延期至1998年1月21日。后由于A、B与C之间有经济纠纷，A、B起诉C胜诉并进入申请强制执行阶段。2005年4月，某市中级人民法院发出（2004）中法执字第1607号《委托拍卖函》，委托乙对包含涉案房屋在内的某市某路以北、某路以东地段3420平方米的土地使用权进行公开挂牌出让。出让挂牌公告明确：“竞得人需协助办理有关手续，A和B两家拆迁单位承诺，地块出让后，在前期投入补偿款扣下500万元用作解决该地块拆迁、安置遗留问题所需费用，不足部分仍由两家拆迁公司支付，与竞得人无关。”2005年9月，D公司通过公开招拍挂牌出让竞得上述地块使用权。2007年8月，某市国土资源和房屋管理局某区分局以上述五间涉案房屋代管人的身份与拆迁人省A局、B公司、C公司分别签订了房屋拆迁补偿协议书，由上述拆迁人对涉案房屋包括租户作补偿安置，后甲向区法院起诉要求确认某区分局以代管人身份与ABC签订的房屋拆迁补偿协议无效，一二审法院支持了甲的诉讼请求，上述几份房屋拆迁补偿协议无效。
由于甲与拆迁人ABC就涉案房屋拆迁补偿安置达不成协议，于2010年5月份向乙申请裁决，乙依法受理。由于甲不同意接受由拆迁人所提供的给原租户使用的永迁安置房屋作为涉案房屋的产权调换房的补偿方案，要求原址回迁安置。由于裁决案件受理时地块已经拍卖，ABC已无法在原址提供产权自有的房屋补偿给甲，甲要求回迁安置的方式不具有可行性。甲表示如果回迁安置无法实现，可选择货币补偿方式。各方均同意通过摇珠确定评估机构，委托该评估公司对涉案房屋以2010年5月11日为估价时点作出评估报告：五间房屋的市场评估价全交吉价值为人民币35,993,687元、不交吉总价值为人民币25,265,581元，拆迁各方均未对上述评估结果提出异议。
2012年9月26日，乙依据相关规定作出国房拆裁字〔2010〕第17号房屋拆迁裁决书，裁决如下：一、申请人甲与各被申请人（省A局、B公司、C公司）共同到本局办理相关货币补偿手续；二、被申请人应一次性支付申请人货币补偿款25,265,581元及利息；三、被申请人支付评估费用。甲对上述裁决不服，向广东省住房和城乡建设厅申请复议，该厅于2013年2月6日作出粤建复决〔2013〕5号行政复议决定书，维持被告上述裁决。
甲仍不服，起诉至区法院，认为第三人D应当与其他第三人ABC共同承担拆迁安置补偿责任；要求D应当对甲进行原址产权调换补偿；第三人共同赔偿甲的租金损失、临迁费、延期安置补偿费共23,375,379元；要求乙对甲承担赔偿责任赔偿租金、临迁费、延期安置补偿费、房屋交吉价、涉案地块属于旧城区增加赔偿价总共60,455,241元。第三人ABC也分别向区法院提起诉讼。
三、争议焦点
1.原告是否具备本案的主体资格？
第三人ABC在一审中均认为：原告甲作为一个社会团体，至今未提供任何社团登记材料，原告不具备本案的主体资格，而且认为被告在作出裁决时没审查原告的主体资格是有问题的。被告乙认为甲具备本案主体资格，甲的身份被省高级人民法院（2009）粤高法民一申字第3026号民事裁定书认定就是市房产档案中的××堂。
2.法律适用的问题
由于本案被告乙市国土资源和房屋管理局是在1995年对该地块核发《拆迁许可证》及《房屋拆迁公告》，涉案房屋在1997年2月被拆除，原告在2010年才向被告申请裁决，被告于2012年作出裁决。从1995年到2012年期间，经历了国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》曾两度被修改，而本市的《房屋拆迁管理办法》同样经两度修改。在庭审过程中，原被告双方就适用哪年的拆迁条例和行政法规持有不同意见，原告甲认为应该适用对自己最有利的2004年的拆迁条例，被告认为应该适用核发拆迁许可证时所适用的拆迁条例和行政法规。
3.涉案的《挂牌出让公告》效力是否及于被拆迁人？
2005年法院委托被告司法拍卖该地块，被告向外发布的《挂牌出让公告》明确：“竞得人需协助办理有关手续，广东省A局和广东B公司两家拆迁单位承诺，地块出让后，在前期投入补偿款扣下500万元用作解决该地块拆迁、安置遗留问题所需费用，不足部分仍由两家拆迁公司支付，与竞得人无关。”原告认为此《挂牌出让公告》效力只及于出让人及竞得人，并不及于被拆迁人。被告在2005年8月16日发出的关于本案土地的《土地使用权出让挂牌公告》明显违反相关规定和土地使用权交易常规，效力不及于原告，D竞拍本地块时，三拆迁人既未取得该地块使用权，更没有合法有效的拆迁结案手续，根据《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》第十、十一条规定，D应对原告进行原地产权调换的安置补偿。事实上对于出让拍卖公告效力问题的认定关系到竞得人D是否需要承担甲的房屋拆迁补偿安置义务。
四、法院判决
本案经过法院一审两次公开开庭审理后，作出了一审判决，维持了被告乙所作出的房屋拆迁裁决书，驳回了原告甲的诉讼请求；驳回了原告甲的赔偿请求。原告不服，提起了上诉，二审法院维持了一审判决。对于上述争议焦点，两审法院审理查明认为：
1.关于各第三人对于原告主体资格认定的问题，经乙市中级人民法院（2009）穗中法民五终字第446-450号民事判决书认定王某具有甲组织的委托代理人身份、经省高级人民法院（2009）粤高法民一申字第3026号民事裁定认为原告甲就是市房产档案中的××堂，王某的身份一直没有改变，故认定原告具有本案诉讼主体资格，王某可以作为××堂的代表人参加诉讼。而省A局、B公司、C公司对原告主体资格有异议依据不足，法院不予支持。
2.对于被告作出的涉案拆迁裁决的合法性问题，法院认为被告发布的《广州市国有土地使用权挂牌出让公告》无论是其内容还是出让程序均符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《广东省土地使用权交易管理规定》和《广州市国有土地使用权公开出让规则》的相关规定，在未经过法定程序撤销或宣布无效之前，对各方当事人均有法律效力，是处理涉案地块纠纷的依据。如原告对被告的《公告》有异议，可另寻其他法律途径解决。
3.法院认定被告所作的涉案裁决所依据的法律法规正确。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”涉案地块依法取得房屋拆迁许可证的时间是1995年，根据上述规定，被告应依据当时的法律法规进行处理。对于原告所主张适用2001年1月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》与2004年1月1日实施的《广州市城市房屋拆迁管理办法》要求对涉案拆迁房屋补偿上浮20％没有依据，法院不予支持。
4.涉案房屋发还拆迁前处于出租状态，ABC已对原租户进行安置，因此被告按照不交吉价格作价补偿亦不违法。原告主张涉案房屋全部出租，并已对租户进行安置事实不清证据不足，按不交吉补偿违法理据不足，法院不予支持。
5.由于涉案地块已经法院拍卖出让，无法在原址提供产权自有的房屋补偿安置，且原告已经接受货币补偿方式，故被告采取货币补偿方式作出裁决亦无不当。原告现主张应进行原地产权调换的安置补偿本院不予支持。
6.原告主张被告赔偿租金损失、临迁费、延期安置补偿费的请求，由于其未能提供充分证据证实被告裁决造成其上述损失，原告该项请求依据不足，本院亦不予支持。
7.AB主张以拆迁公告时的评估价格为准以及其不应承担补偿责任均理据不足，本院不予支持。
五、案例评析
针对案件争议焦点及综合案情，笔者观点如下：
1.原告具备本案的主体资格，法院支持原告的观点是正确的
原告主体资格经乙市中级人民法院（2009）穗中法民五终字第446-450号民事判决认定王某具有甲组织的委托代理身份，经省高级人民法院（2009）粤高法民一申字第3026号民事裁定认定原告就是涉案的被拆迁人，并且上述判决书、裁定书均已生效。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定：“下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实……（四）已经依法证明的事实……前款（一）、（二）、（四）、（五）项，当事人有相反证据足以推翻的除外。”依据该条规定的第四款可知，法院对于已经依法证明的事实可以直接作出认定，除非有异议一方提出足以推翻的证据除外。在本案中，原告的主体资格已经早在2009年经过广东省高级人民法院予以确认，而省A局、B公司、C公司并无提供任何证明原告不具有主体资格的证据材料，因此，法院依据上述裁定认定原告具备本案的主体资格是正确的。
2.关于本案法律适用的问题
2011年11月国务院颁布施行的《国有土地上房屋征收和补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”依据该条例规定，本案所适用的法律法规应当是与“作出拆迁许可”这一行政行为之时所施行的法律法规相对应。本案所涉地块拆迁许可证是1995年核发，1995年适用的是1991年实施的《城市房屋拆迁管理条例》，因此，被告依据1991年实施的《城市房屋拆迁管理条例》对涉案房屋的拆迁补偿作出裁决是正确的，也符合法律不溯及既往的原则。
而原告提出认为应当依据2001年实施的《城市房屋拆迁管理条例》与2004年实施的《广州市城市房屋拆迁管理办法》对涉案拆迁房屋主张上浮20％来进行补偿，显然，原告是对行政法规理解错误，混淆了各个时期的房屋拆迁行政法律法规的适用，甚至是试图通过混淆所有的拆迁条例以最利于自身的法律适用以获取更多的补偿。
3.《国有土地使用权挂牌出让公告》的法律效力问题
由于本案属于不服国土资源和房屋管理局作出的房屋拆迁裁决书的行政诉讼，因此法院只针对该行政机关所作出的房屋拆迁裁决这一行政行为的合法性进行审查。该行政机关发布的《国有土地使用权挂牌出让公告》属于该行政机关作出的另一个行政行为。该《国有土地使用权挂牌出让公告》无论是其内容还是出让程序均符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《广东省土地使用权交易管理规定》和《广州市国有土地使用权公开出让规则》的相关规定，在未经过法定程序撤销或宣布无效之前，对各方当事人均有法律效力，是处理涉案地块纠纷的依据，行政机关据此作出房屋拆迁裁决书具有合法性。因此法院在拆迁裁决行政诉讼案中，不会对发布《挂牌出让公告》这一行政行为是否应予撤销作出处理，如果一方当事人对行政机关作出的该项行政行为有异议，可以另案起诉，要求拆迁裁决案中止审理，待申请撤销《国有土地使用权挂牌出让公告》的案件有结果才恢复裁决案件的审理。据此，两审法院作出上述认定和维持国土资源和房屋管理局的房屋拆迁裁决书的判决是正确的。
【点评】本案例作者对某市南村乡××堂拆迁裁决纠纷案作了详尽的分析，并提出了自己的观点，对同类案件的实务处理具有参考意义。
本案例中，拆迁工作时间跨度很长，在拆迁过程中有关安置补偿的行政法规几度变更，因此在法律适用方面存在争议；且征用土地后经过拍卖易主，负有安置责任的对象也存在争议。涉案征用地块经某市国土资源和房屋管理局某区分局以上述五间涉案房屋代管人的身份与三个拆迁人分别签订了房屋拆迁补偿协议书，由三个拆迁人对涉案房屋包括租户作补偿安置，后甲向区法院起诉要求确认某区分局以代管人身份与ABC签订的房屋拆迁补偿协议无效，一二审法院支持了甲的诉讼请求，几份房屋拆迁补偿协议无效。后来甲与拆迁人之间无法达成一致补偿协议，遂申请裁决，甲要求原址回迁，但原址已经拍卖，甲的诉请无法实现，后同意改为货币补偿方式，双方对涉案地块房屋的评估价都无异议。后经裁决如下：一、申请人甲与各被申请人（省A局、B公司、C公司）共同到本局办理相关货币补偿手续；二、被申请人应一次性支付申请人货币补偿款25,265,581元及利息；三、被申请人支付评估费用。甲对上述裁决不服，向广东省住房和城乡建设厅申请复议，该厅于2013年2月6日作出粤建复决〔2013〕5号行政复议决定书，维持被告上述裁决。甲对此表示不服，要求增加涉案地块的竞得人D共同承担拆迁安置补偿责任、要求D应当对甲进行原址产权调换补偿、第三人共同赔偿甲的租金损失、临迁费、延期安置补偿费共23,375,379元、要求乙对甲承担赔偿责任赔偿租金、临迁费、延期安置补偿费、房屋交吉价、涉案地块属于旧城区增加赔偿价总共60,455,241元。
作者总结上述案情的几个关键问题，其中重点问题是补偿款的数额和涉案的《挂牌出让公告》效力及是否及于被拆迁人，另外也提到对于甲的诉讼主体资格问题。其中甲的诉讼主体资格问题因为在他案生效裁定中有确认，所以此处并无值得讨论的地方。补偿款的数额问题实质是国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》曾两度被修改而本市的《房屋拆迁管理办法》同样经两度修改的情况下应作如何适用的问题，以及对原告诉请要求的各种费用的证明责任问题。原被告双方就适用哪年的拆迁条例和行政法规持有不同意见，原告甲认为应该适用对自己最有利的2004年的拆迁条例，被告认为应该适用核发拆迁许可证时所适用的拆迁条例和行政法规。法院对此根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”，涉案地块依法取得房屋拆迁许可证的时间是1995年，根据上述规定，被告应依据当时的法律法规进行处理。作者指出原告混淆了各个时期的房屋拆迁行政法律法规的适用，笔者认同法院和作者的观点，对于诉请要求的各种费用，原告负有证明责任，但其并未提出相关证据证明自己的主张。对于涉案《挂牌出让公告》效力及是否及于被拆迁人的问题，作者指出《国有土地使用权挂牌出让公告》无论是其内容还是出让程序均符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《广东省土地使用权交易管理规定》和《广州市国有土地使用权公开出让规则》的相关规定，在未经过法定程序撤销或宣布无效之前，对各方当事人均有法律效力。笔者对此表示认同，原告应该另求途径解决对《国有土地使用权挂牌出让公告》的异议。
（点评人：钟扬飞 广东中天律师事务所）
[1]尤玉婵，广东润科律师事务所。