二、五大臣出国考察政治与预备立宪上谕的发布

（一）五大臣考察政治的结论

光绪三十一年六月十四日（1905年7月16日），清廷迫于立宪的舆论压力，同时在内外交困、统治乏术的背景下，接受了袁世凯奏请简派亲贵分赴东西洋各国考察政治的建议，表示“方今时局艰难，百端待理，朝廷屡下明诏，力图变法，锐意振兴”，但是“数年以来，规模虽具，实效未彰，总由承办人员向无讲求，未能洞悉原委，似此因循敷衍，何由起衰弱而救颠危。兹特简载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等（后又增派商部右丞绍英随同出洋考求各国政治，但因绍英被革命青年吴樾炸弹所伤，徐世昌又任巡警部尚书，遂改派尚其亨、李盛铎——作者）随带人员，分赴东西各洋考求一切政治，以期择善而从”。上谕要求，考察政治大臣“随事则诹询，悉心体察，用备甄采，毋负委任”。[21]对于立宪，慈禧太后是有她的隐衷的，她曾对大臣们明白表述说：“立宪一事，可使我满洲朝基永久巩固，而在外革命党亦可因此泯灭，候调查结果后，若果无妨碍，则必决意实行。”[22]

出国考察政治的五大臣分两路赴日、英、法、比、美、德、俄、意、奥等国考察。由于帝国主义列强在义和团运动中深感“中国……尚含有无限蓬勃生气”，[23]“故谓瓜分之说，不啻梦呓也”，[24]因而在政策上主张“总须以中华治华地”，[25]最好的办法“莫如扶植满清朝廷”，[26]以确保他们在华的利益，为此积极支持清政府的“立宪”举措，纷纷发表评论，说立宪是避免革命之“唯一良策”，“是不战而屈人之类也”。[27]特别是日相伊藤博文在回答载泽关于立宪的一系列问题时，十分明白地表达了他的意向：

问：敝国考察各国政治，锐意图强，当以何者为纲领？

答：贵国欲变法自强，必以立宪为先务。

问：立宪当以法何国为宜？

答：各国立宪有二种，有君主立宪国，有民主立宪国。贵国数千年来为君主之国，主权在君而不在民，实与日本相同，似宜参用日本政体。

问：立宪后，于君主国政体有无窒碍？

答：并无窒碍，贵国为君主国，主权必集于君主，不可旁落于臣民。日本宪法第三、四条，天皇神圣不可侵犯，天皇为国之元首，总揽统治权云云，即此意也。

问：君主立宪国所予民言论自由诸权，与民主国有何区别？

答：此自由乃法律所定，出自政府之畀与，非人民所可随意自由也。[28]

日本的法学博士穗积八束还受内阁之命为载泽等讲解日本宪法，他说：“日本国体数千年为君主之国……观宪法第一条可知。明治维新虽采用立宪制度，君主主权初无所损。……凡统治一国之权，皆隶属于皇位，此日本宪法之本原也。”[29]

伊藤博文的“伟论”，和穗积八束的讲解，给予载泽等人以深刻影响，使他们“获益良多”。[30]

戴鸿慈、端方在德国考察时，德皇威廉也谆谆告诫说：“中国变法，必以练兵为先。至于政治措施，正宜自审国势，求其务当，事机贵有独具之规模，不可徒摹夫形式。”[31]对此，端方也信服备至，表示：“其言至为恳切，则固当急于师仿不容刻缓者也。”[32]

对于英国的政治体制，载泽等人经过考察，虽然奏称“大抵英国政治，立法操之议会，行政责之大臣，宪典掌之司法，君主裁成于上，以总核之。……事以分而易举，权以合而易行。所由百官承流于下，而有集思广益之休；君主垂拱于上，而有暇豫优游之乐。”[33]但是认为英国“设官分职，颇有复杂拘执之处，自非中国政体所宜，弃短用长，尚须抉择”。[34]他们在考察法国政治体制时，尽管欣赏“其大权仍握于政府，居中驭外，条理秩然”，“其地方自治，则督抚秉承中枢，有指臂相承之效”，[35]颇适合于广土众民的中国，但并无意仿效。

端方等在美国考察时，承认美国是“最先产生了伟大的民主共和国思想的地方”，但由于美国“纯任民权”，与“择各国政治之与中国政体相宜者”的考察宗旨相悖，因而表示“不能强同”。[36]

五大臣尚在考察途中，便根据所见所闻奏请速定立宪。光绪三十二年六月初三、六月二十一日（1906年7月23日、8月10日），载泽、端方先后从海外考察归来，他们在奉旨召见时“皆痛陈中国不立宪之害，及立宪后之利”。[37]端方等还分别呈上了由杨度、梁启超代为起草并经过剪裁的《请定国是以安大计折》和《奏请宣布立宪密折》。

上述奏折阐述了如下内容：

第一，转达了帝国主义列强支持清朝准备立宪的信息，说：“海国士夫，亦以我将立宪，法令伊始，必将日强，争相走告，……耳闻目见，尤不觉忭庆逾恒。”[38]对于日益丧失主权独立的清朝说来，帝国主义的态度是统治集团制定重大决策时不能不优先考虑的。

第二，提出“救危亡之方，只在立宪”，说：“东西洋各国之所以日趋强盛者，实以采用立宪政体之故。……专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望。……中国欲国富兵强，除采取立宪政体之外，盖无他术矣！”[39]又说：“观于今日，国无强弱、无大小，先后一揆，全出宪法一途，天下大计，尽可知矣”；“窃维宪法者，所以安宇内，御外侮，固邦基，而保人民者也。……环球大势如彼，宪法可行如此，保邦致治，非此莫由。”[40]并且举1905年沙俄帝国实行立宪以抵制革命为例，证明“欲防革命之危机，舍立宪无它道”。如能改行宪政，革命派“虽欲造言，而无词可借，欲倡乱，而人不肯从，无事缉扑搜拿，自然冰消瓦解”。[41]如果仍一味实行“严峻之法”，只会“骚扰愈甚，怨毒滋深”。[42]

第三，认为中国立宪应当远法德国、近采日本。他们从各国宪政的考察比较中，得出结论：“纯任民权”的美国、法国的共和政体，与中国政体“本属不能强同”，而英国政体虽为君主立宪，但对君权又拘执过甚，而有“妨碍”之虞，只有1861年德意志帝国宪法和1889年大日本帝国宪法所确认的主权在君，“与中国最为相近”，所以应该师法德日。

第四，阐述了立宪不仅无损于君权，反而可使“皇权永固”。针对慈禧太后唯恐实行立宪会使大权旁落的隐忧，以及朝臣关于立宪究竟利于君还是利于民的争议，阐述了“立宪政体，利于君，利于民，而独不便于庶官者也。考各国宪法，皆有君位尊严无对，君统万世不易，君权神圣不可侵犯诸条。而凡安乐尊荣之典，君得独享其成；艰巨疑难之事，君不必独肩其责。……东西诸国，大军大政，更易内阁，解散国会，习为常事，而指视所集，从未及于国君”。[43]载泽在密折中，还引用日本宪法关于君上大权部分，证明“凡国之内政外交，军备财政，赏罚黜陟，生杀予夺，以及操纵议会，君主皆有权以统治之”。[44]

第五，强调实行君主立宪有三大利：“一曰，皇位永固。……相位旦夕可迁，君位万世不改。一曰，外患渐轻。……一旦（中国）改行宪政……（外人）将变其侵略之政策，为平和之邦交。一曰，内乱可弭。……彼（指革命派—作者）虽欲造言，而无词可藉，欲倡乱，而人不肯从，……自然冰消瓦解。”[45]

第六，规划了“宜先举行者三事”：其一，仿效日本“初行新政，祭天誓诰”之例，“宣示（立宪）宗旨。……将朝廷立宪大纲，列为条款，謄黄刊贴，使全国臣民，奉公治事，一以宪法意义为宗，不得稍有违悖”。其二，“布地方自治之制”，作为预立宪政始基。其三，“宜采取英、德、日本诸君主国现行条例，编为集会律、言论律、出版律，迅即颁行，以一趋向而定民志。”对于这三者，载泽称之为“实宪政之津髓，而富强之纲纽”，只要“一面……开馆编辑大清帝国宪法，颁行天下，一面将臣等所陈三端，预为施行，以树基础，从此南针有定，歧路不迷，我圣清国祚，垂于无穷，皇太后、皇上鸿名，施于万世，群黎益行忠爱，外人立息觊觎，宗社幸甚，天下幸甚”。[46]

第七，预定立宪的期限。他们揣测慈禧太后拖延立宪的心理，强调立宪应有一定的期限。载泽等在《奏请以五年为期改行立宪政体折》中提出：“伏愿我皇太后、皇上宸衷独断，特降纶音，期以五年改行立宪政体。”稍后，载泽又在《奏请宣布立宪密折》中奏称：“不知今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备……原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。……惟先宣布立宪明文，树之风声，庶心思可以定一，耳目无或他歧，既有以维系望治之人心，即所以养成受治之人格。”[47]

综括上述，考察政治大臣在奏折中提出了立宪救国的结论性意见，拟定了晚清预备立宪的基本原则、框架、实施步骤和期限，可以说，晚清的预备立宪是从五大臣考察政治正式拉开序幕的。特别值得提出的是，在五大臣出洋考察的随员中，有一些是既年轻而又思想开放的学人，他们经过西方民主政治洗礼之后，不仅是晚清预备立宪的支持者、鼓吹者，而且许多成为民国时期法制的创建人。

不仅如此，考察政治大臣还将所收集到的有关宪政、宪法的书籍和资料编辑成书，出版了《列国政要》《欧美政治要义》《日本宪法疏证》，以及载泽的《考察政治日记》和戴鸿慈的《出使九国日记》等。这对于开通风气、传播西方的宪法文化、启迪人们的思考和探索，起了一定的作用。

（二）预备立宪上谕的发布

慈禧太后反复考虑了载泽、端方等人的奏折，经过七次召见和一系列的御前会议，终于为载泽在《奏请宣布立宪密折》中所说的立宪可使皇位永固、外患较轻、内乱可弭的三大利所打动。为了防止革命危机和满足立宪派的“望治”之心，维持风雨飘摇中的政局，排除了大臣们或反对或缓办的意见，于光绪三十二年七月十三日（1906年9 月4日），由光绪皇帝颁发《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，宣布：“我朝自开国以来，列圣相承，谟烈昭垂，无不因时损益，著为宪典。现在各国交通政治法度，皆有彼此相因之势，而我国政令，积久相仍，日处阽危，受患迫切，非广求知识，更定法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶平治之望，是以前简派大臣分赴各国，考察政治。现载泽等回国陈奏，深以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定国体，以及筹备财政，经画政务，无不公之于黎庶。又在各国相师，变通尽利，政通民和，有由来矣。时处今日，惟有及时详析甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”[48]这道仿行宪政上谕中所说的“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，是晚清立宪的指导思想，表明了它所谋求的仍是对于君权的刻意维护，只是有限度地开放舆论而已。晚清的仿行宪政就是循此运行的，以致稍后颁布的各种宪法性文件仍沿袭旧制冠以“钦定”字样。

由于晚清立宪是被迫的，是以应付内外危机、谋求“三大利”为着眼点的，因此这道上谕明确表示，中国实行宪政只能是一个渐进的过程，“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信”，为了“廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础”。

上述构建预备立宪基础的各项措施，实际上仍是旨在加强中央集权的实力基础和调整人事任命以巩固统治。至于预备立宪的期限，要“俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近”。预备立宪并无明确的期限规定，因此，从某种意义说来，是一纸不能兑现的空头支票。不仅如此，这道上谕最后还以强硬的口吻宣布，在预备立宪期间“著各省将军督抚晓谕士庶人等，发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿以私见害公益，勿以小忿乱大谋，尊崇秩序，保守和平，以豫储立宪国民之资格，有厚望焉”。[49]这里所说的“以私见害公益”“以小忿乱大谋”，都是针对人民自发的反抗斗争特别是资产阶级革命运动而发的。这就为镇压革命派发动的武装反清斗争和钳制人民的言论与行动，制造了新的根据。

然而，这道上谕承认了中西异势的根源在于制度，正式宣示中国之所以“国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经书政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣”。[50]这比起洋务派盲目地认为中国文武制度事事在西人之上、唯有火器不如人之类的言论，显然是前进了一步。特别是这道上谕以明诏的形式宣告“仿行宪政”，确如死水微澜，激起了较大的反响。《东方杂志》载文说：“两宫仁圣，独伸天断，不惜举二千年来一人所独据神圣不可侵犯之权与天下共之矣。”[51]流亡海外的康有为、梁启超更是不禁高呼“伟哉，此举”，甚至“挥泪而谈往昔，破涕而笑方今，诚不意中国有立宪自存之日，君民有保安全之时，不知手之舞之，足之蹈之也”。[52]他们一厢情愿地表示愿与清廷合作，不修旧怨，以共同抵制革命，说：“欲禁遏革命党使不发生者，无外于改良政治……使现政府而翻然大悟也，实行改革以与天下更新，则革命党不期弥而自弥。”[53]

光绪三十二年（1906年）九月，康有为在美国将保皇会改组为国民宪政会，后又改为帝国宪政会，以示愿与清廷合作推行宪政。但是，它的宗旨仍然是保皇，即使在光绪皇帝“龙驭上宾”以后仍然热衷于复辟帝制的活动。光绪三十三年（1907年）十月，梁启超、蒋智由等在东京组织政闻社，发表《政闻社宣言书》，“主张立宪政体”，要求“实行国会制度，建设责任政府”，“确立地方自治”。不久，政闻社本部迁往上海，联络国内立宪团体，秘密走访王公大臣，并向南北各省扩大其组织机构，为立宪奔走呼号。尽管他们再三表白“政闻社所执行之方法，常以秩序的行动，为正当之要求，其对于皇室，绝无干犯尊严之心；其对于国家，绝无扰紊治安之举”，[54]但仍然为清廷所深忌，不仅没有撤销对康有为、梁启超的通缉令，政闻社在国内的活动也遭到封杀。

梁启超在1905年至1907年间，通过其主编的《新民丛报》对革命派民主共和的纲领进行了全面攻击，将斗争锋芒由针对慈禧顽固集团转而指向革命派。为此，革命派以同盟会机关报《民报》为阵地，积极投入这场思想理论战线上的大论战。革命派坚定明确地提出“革命、保皇二事，决分两途”，从而严格划清了与保皇派的界限。革命派通过国民革命武装起义的手段推翻清朝专制政权、建立民主共和国的主张赢得了广泛的同情和支持，粉碎了梁启超等人所主张的通过枝节改良实现君主立宪的开明专制论，使其被迫承认“气为所慑，而口为所钳”。[55]

革命派在批判立宪派种种谬说的同时，也尖锐地揭露了清朝立宪的目的与实质，指出清朝的预备立宪是“假颁立宪之文，实行中央集权之策，以削汉人之势力，冀图虏廷万世帝王之业”，[56]“童子愚马矣，亦知其伪。”[57]孙中山更尖锐地揭露说：“‘宪法’二字，近时人人乐道，便是满清政府，也晓得派遣奴才出洋考察政治，弄些预备立宪的上谕，自惊自扰”；[58]“拿宪法做愚民的器具。”[59]又说：“彼政府以民气不驯，群思革命，欲借立宪之名以消弭之，而行事正与立宪相反，凡所施为，适自便其鞑子而已。”[60]革命派还就立宪诏书颁发不久后出台的巡警部取缔报馆之规则第九条所规定的“不得诽谤宫廷，妄议朝政”等，指出：“出版、言论、集会三大自由者，万国宪法中，共同遵守之通例也。而报馆则具有出版、言论两部性质……满廷方议宪法，即犯三大自由之二，是各国以报馆监督政府，中国反以政府监督报馆。各国因专制而立宪，中国反因立宪而专制也。”[61]可见，与清朝统治者主观愿望相反，预备立宪的上谕并未能遏制革命，反而刺激了民主共和的真觉醒与真追求。同盟会的成立，以及它所发动的一系列武装起义，证明了这一点。

然而在此期间，国内立宪派的头面人物张謇、郑孝胥、汤寿潜、谭延闿等却为清廷宣布预备立宪所激励，积极展开活动，纷纷成立预备立宪公会、宪政筹备会、宪政公会、自治会。据统计，1906年至1909年间成立的立宪团体达六十五个之多，[62]其中比较重要的是预备立宪公会、宪政公会。

预备立宪公会是由江浙立宪派张謇、郑孝胥等人组织设立的。他们对清廷颁布“预备立宪”的上谕极为赞赏，愿为“中国立宪国民之先导”，以报答清廷“宵旰之忧劳”。[63]1906年12月16日，他们于上海召开预备立宪公会的成立大会，宣布预备立宪公会“敬遵谕旨，以发愤为学，合群进化为宗旨”，“使绅民明悉国政，以为预备立宪基础”，[64]并且以“筹备立宪事宜”为中心，积极开展“出版书报，宣传宪政”“编纂商法，以促商法之颁行”“开办法政讲习所，以训练人才”“领导诸政团，请愿速开国会”等活动。由于该会拥有一大批实力雄厚的实业家，并得到岑春煊、袁世凯、张之洞等要员的支持，“在整个立宪运动中产生的影响最大，具有举足轻重的地位。”[65]由于预备立宪公会的会员多为江浙知名之士和政界、实业界的代表，所以他们对革命深恶痛绝。郑孝青曾经明白表示：“故为大局计，正宜利用多数希望立宪之心，以阴消少数革命之意气。”[66]

宪政公会是于1908年1月4日在宪政讲习会的基础上建立的，由杨度实际负责。该会以推动清廷立宪政策的贯彻执行为目标，在京、津、沪各地设立支部，对全国立宪运动的发展也产生了较大的影响。

立宪团体的出现，是戊戌变法以来宪政思潮新发展的反映，也是立宪上谕颁布以后国内政治形势与阶级力量对比关系发生变化的结果。这些立宪团体不仅广泛宣传了君主立宪，而且为随后发动的立宪请愿做了组织上的准备。它标志着立宪派进入了有组织的活动，体现了朝野结合、内外沟通的特点，因而是中国近代史上值得关注的重大事件。

在清廷鼓噪仿行宪政、立宪派随声附和、革命派痛加揭露的种种声浪中，还夹杂着西方列强既支持清廷立宪又警告不得借此损害列强在华利益的噪声。日本《东京日日新闻》发表大隈伯《论立宪之当于中国》一文，盛赞“中国之立宪，必有效果”。[67]美国人吉包尔奈特别希望通过立宪压制革命，认为“革命最大之阻力，则立宪政策是也。中国苟早成立宪之国，能突起雄飞于世界上，则革命军无所施其技矣”。[68]但他们更为关切的，是警告清政府不得借立宪而“背约”和“排外”。英国《泰晤士报》和《摩甯普士报》相继发表了《论中国立宪不宜排外》《中国立宪不宜背约》等文章，指出“中国振兴实世界所仰望”，但是“尤不可蓄意排外抗阻通商也”，“民之于国，固当爱也，而外人不可排也。”这两篇文章不仅歪曲历史，而且运用侵略者的逻辑为他们通过不平等条约践踏中国的主权、肆意掠夺中国的利权进行辩护，把列强强迫清朝签订的不平等条约说成是中国“外交政策不及西人，以至所谋多失”[69]所致。英国为了控制中国的海关大权，竟然向清政府发出警告：“然海关若归华官自办，则外人谁能信之？！我英若多方迁就，则即示之以弱矣。华人既以我为弱，排外之事，必将层见迭出，而不可救药矣。可不慎哉。”[70]