一、新中国农村土地所有与用益物权制度的建立与变迁概况。

(一)建国初期农民土地所有制的确立(1949－1953)

在新中国成立前，封建社会的地主阶级土地所有制度沿袭数千年。伴随着中国共产党领导的中国新民主主义革命的开展，在广大的解放区进行土地改革，实行新的土地制度，将土地分给农民，形成“耕者有其田”的新局面。

由于中国解放战争的顺利推进和解放区的急剧扩大，在1949年新中国建立之初，在广大的新解放区内，约有2.64亿农业人口还没有进行土地改革。[3]中共中央十分重视农村土地改革问题，召开专门会议讨论了新解放区农村的土地改革问题，并于1950年6月6日召开的中共七届三中全会上确立了土地改革的总路线。1950年6月28日，中央人民政府委员会举行第八次全体会议，讨论通过了《中华人民共和国土地改革法》，明确确定土地改革的基本目的是：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。中央人民政府政务院此后又先后颁布了推动土地改革的一系列文件。新解放区展开了大规模的土地改革运动。

经过建国初期的数年土地改革运动，到1953年底土地改革基本顺利完成。土地改革的胜利，使中国的地主阶级作为一个阶级被消灭，封建剥削关系彻底土崩瓦解。在中国广大农村，农民土地所有制取代了封建地主土地所有制，这时农村土地制度的特点是，土地所有权和经营权高度地统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自由经营者[4]。从而充分调动了广大农民的积极性，农业生产快速发展，保障了国民经济恢复任务的实现。而且，在这一时期，农民不仅拥有农用土地的所有权，也拥有房屋所占用的宅基地的所有权，大部分地区的农民领取了政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。

(二)社会主义改造时期农村土地所有权与经营权的分离(1953 －1956)

建国初期经过土地改革运动建立的农民土地所有制度，由于实行的是农民占有小块土地的个体经济，本质上仍然是处于分散落后状态的小农经济。这种经济形式下的生产力水平较低，故在中共中央的指导下，全国建立了大量的农民互助合作组织，从而在一定程度上克服了小农经济的缺陷，同时发挥了个体经济和互助合作两个积极性，对农业生产的增长起到了有力的促进作用。但是，伴随着大规模有计划的经济建设的开始，这种互助组织的形式已难以满足经济发展的需要。

新中国建立后，经过三年的经济恢复，国民经济得到根本好转，但中国仍属于一个落后的农业国，工业水平也远远落后于发达国家及许多的发展中国家。为此，中国于1953年制定和实行了国民经济发展的第一个五年计划，集中主要力量发展重工业，逐步实现国家的工业化，逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。随着大规模有计划的经济建设的开始，国家面临着严峻的问题之一，就是农业生产特别是粮食、工业原料的生产难以适应工业建设需求，如何在较短的时间内集中最大力量发展农业生产以支援国家以工业建设为主的经济建设已经成为全国性的亟待解决的问题。1953年10月26日至11月5日，中共中央召开第三次农业互助合作会议，拟定了各大区农业生产合作社的发展计划，农业生产互助合作运动的重点由互助组转向了发展农业生产合作社。在这一时期，合作化运动使初级农业合作社逐渐取代了互助组，到1956年4月，农业生产的初级合作化已基本实现，全国建立合作社1008000个，入社农户10668万户，占全国农户总数的90%。[5]

在初级农业合作化的制度下，除社员的小块自留地外，社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，合作社按照社员入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员以适当的报酬，合作社集体对土地进行统一规划、统一生产、统一收获。这一时期的初级农业合作化运动使中国的农村土地制度由农民所有、农民经营变革为农民所有、集体经营，从而建立了在不改变土地私有制基础上的土地所有权与经营权分离的土地制度，使农村土地制度具有了半社会主义的性质。这一时期，在农村房屋及宅基地的权属方面，农民依旧拥有房屋及宅基地的所有权的情形也没有发生改变。当时1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》规定：(1)国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权(第8条);(2)国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权(第11条)。

(三)农村土地集体所有和集体经营制度的确立(1956－1978)

在这一时期，首先开展的是高级农业合作化运动。1955年10月4日，中共七届六中全会通过了《关于农业合作化问题的决议》后，农业合作化运动转入以建设社会主义性质的高级农业生产合作社为中心。到1956年12月底，全国的高级农业生产合作社达到54万个，入社农户已超过1亿，占农户总数的87.8%[6]，表明农业的社会主义改造已基本完成。由于在高级农业合作社里，除社员原有的坟地和宅基地不必入社外，社员私有的土地及土地上附属的私有的塘、井等水利设施，都无代价地转归合作社集体所有;土地由集体统一经营使用，全体社员参加集体统一劳动;取消了土地分红，按劳动的数量和质量进行分配。高级农业合作化运动使中国的土地制度由农民所有、集体经营变革为集体所有、集体经营，农村土地制度完全具有了社会主义的性质。但在这一时期，农村宅基地的农民个人所有的性质依旧没有改变。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第三章“土地和其它主要生产资料”规定：社员原有的坟地、房屋地基不入社(第16条第2款)。

这一时期的第二阶段是农村的人民公社化运动。生产资料的社会主义改造基本完成后，中国进入了全面建设社会主义时期。在社会主义制度确立后，如何建设社会主义，充分发挥社会主义制度的优越性，以迅速改变贫穷落后的面貌，成为中国面临的迫切问题。中共中央提出了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。当时多方面的因素促成了“大跃进”和人民公社化运动。中共中央于1958年3月召开的政治局成都扩大会议上讨论并通过了《关于小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，于1958年8月17日至30日召开的政治局北戴河扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。之后，各地纷纷并社组建人民公社，人民公社化运动很快在全国农村范围内广泛展开，至1958年9月底全国农村基本实现了人民公社化。通过人民公社化运动，原属于各农业生产合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产、公积金、公益金，都无偿地收归公社所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，分配上实行平均主义。关于农村土地制度的性质，在人民公社化的过程中并没有根本改变——农村土地仍然属于集体所有，由集体统一经营。但这时的集体已经由高级合作社转变为人民公社，公有化的程度越来越高，土地的经营使用权完全掌握在政社合一的人民公社手中。

人民公社制度的实行一味强调生产关系变革、急于向共产主义过渡，完全脱离了当时农村生产力发展的客观实际，严重挫伤了农民的生产积极性，破坏了农业生产的发展。为此，1962年9月27日召开的中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，确立人民公社实行以生产队为基础的三级所有制;恢复农民的自留地与家庭副业;取消公共食堂和部分供给制。此后的农村土地所有制转变为“三级所有，队为基础”，生产队范围内的土地都归生产队所有，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等。这种调整一定程度上克服了生产队之间的平均主义，解决了集体经济长期以来生产和分配的矛盾。农民的积极性被调动起来，农业生产水平有了较快的恢复和发展。显然，在这一时期，宅基地的所有权也被收归集体。开始时归人民公社所有，后归生产队集体所有，农民只拥有宅基地的使用权。

(四)农村土地实行集体所有、承包经营，多种用益物权制度建立(1978至今)

中国人民公社化后形成的人民公社体制，由于其高度集中的“政社合一”的制度未能处理好国家、集体和个人的利益关系，尤其是在某种程度上忽视了农民的个人利益，极大地影响了农民的生产积极性。而农业生产的缓慢发展，加上人口增长的因素，许多地方没能解决温饱问题。1978年12月，安徽省贫穷落后的凤阳县小岗村首先发起以“大包干到组、包产到户”等为主要形式的农业生产责任制，揭开了我国农村经济体制改革的序幕。1978年12月18日中共十一届三中全会召开后，中央文件肯定了“包产到户”的做法，推动了包产到户在全国的普遍发展。1983年1月，中共中央出台《当前农村经济政策若干问题》的文件，对家庭联产承包责任制给予了高度评价和理论总结，认为家庭联产承包责任制是在党的领导下我国农民的伟大创造。在中央正确思想的指导下，全国农村实行了两轮土地承包，确立了农村土地的长期承包经营制度。

1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确认了家庭承包责任制。1993年3月29日，第八届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，明确农村中的以家庭联产承包为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济，以根本大法的形式确立了家庭联产承包责任制的法律地位。2002年8月29日，第九届全国人大常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，将农村土地承包的形式由单一的家庭联产承包制发展为家庭承包和采用招标、拍卖、公开协商方式承包两种[7]。2007年3月16日，第十届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》进一步确认了土地承包经营权的物权性质。与此同时，改革开放后修改和制定的《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法规对农村集体土地的所有权制度、宅基地制度、农村土地的征收、农村建设用地制度等都作出了一系列的规定。

在这一时期，关于农村宅基地的权属制度，依旧是宅基地所有权归集体所有，使用权归个人所有。但是，关于其中的宅基地使用权的权利主体，前后不一。在1999年5月份之前，因为农村宅基地上的房屋可以自由买卖，宅基地的使用权的主体随之变更，故也可能是农民之外的城镇居民。尤其是1982年至1999年1月1日《土地管理法》生效前，符合条件的城镇居民等也可以申请农村集体所有的宅基地建房，从而取得宅基地使用权。1982年的《村镇建房用地管理条例》规定“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，报公社管理委员会批准”。伴随着《土地管理法》的生效和国务院办公厅于1999年5月《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的下发，农村集体所有的宅基地上房屋的建设和买卖都受到了限制。其中后者规定，农民的住宅不得向城镇居民出售，城镇居民不得占用农民集体所有的土地建房，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

总之，进入改革开放时期以来的农村土地制度，通过家庭联产承包责任制的确立和发展，实行了又一次农村土地制度的改革和创新。它打破了人民公社体制下既全面集中土地所有权，又全面集中土地使用经营权的格局，采用了把土地使用经营权发包给农民实行家庭联产承包责任制的形式，改变了农民与土地的关系，使农民的利益与土地产出直接挂钩，极大地调动了农民的生产积极性，成功地推动了农村经济的持续高速增长。同时，伴随着社会经济的发展和法治的健全，在农村土地集体所有的基础上，多种用益物权制度得以确立。