美国行政听证中禁止单方接触规则研究
王溶媖[1]
目 次
一、概述
二、禁止单方接触的必要性
三、单方接触的认定标准
四、单方接触的防控
五、禁止单方接触规则对中国行政听证的启示
当今时代，经济高度发达，与民众利益相关的行政听证越来越多，民众对行政官员的要求也更加严格。因此，为了获得民众的信任，行政法官和听证官员必须严格遵守他们的行为准则和职业道德。单方接触就是对于这种职业道德的违反，所以在美国，民众对于单方接触是十分重视的。从程序正义的角度来说，单方接触也会削弱程序的正当性。本文的考察重点集中于美国行政听证中有关单方接触的法律和判决。本文将对美国法院就单方接触的审查原因和认定标准作考察，力图把握美国处理这一问题的态度与立场，厘清具体认定标准与考量因素，为我国对这一问题的探讨和解决提供参考和借鉴。
一、概述
（一）单方与单方接触的基本含义
维基百科对于这一术语的解释是“ex parte”是拉丁法律专有词汇，意为来自一方当事人、由一方当事人做出或者为了一方当事人。单方决定是裁决者在没有要求所有当事人均出席的前提下就作出的决定。
单方接触在行政听证中，往往是指特定的当事人或者当事人的代理人在纠纷的另一方当事人缺席的情况下与听证官进行交流。尽管如果不讨论与案件有关的问题，单方接触并不必然引起伤害，然而，由于单方面接触总是表现得不适当，所以人们通常不赞同。尤其是如果单方接触导致了偏私或成见，那么它就削弱了行政听证中的正当程序，可能损害公正听证。
（二）禁止单方接触规则介绍
在法律规定方面，美国《联邦行政程序法》、《加州行政法案》、《华盛顿州法典》以及大量的判例都对禁止单方接触的内容和法律后果作出了明示。
在日常生活层面，禁止单方接触规则广泛地体现在各种规则中。美国各行各业会出版一些小册子，内容涵盖本行业一些比较重要的规定，将晦涩的法律规定和庞杂的判例全部进行归纳总结，以较为简洁的方式提供法律指导。在这些小册子中，几乎无一例外地提到了“注意避免单方接触”。
二、禁止单方接触的必要性
（一）单方接触损害程序正义
程序正义要求裁决者对双方当事人无所偏袒，尽可能地实现正义，这一点几乎得到了普遍承认。在听证的过程中，单方接触一般被认为会对程序正义造成以下的不利影响。
1.单方接触产生特定利益
因为单方接触而产生特定利益，而特定利益发展到极致，明显的表现形式就是贿赂。单方接触与贿赂的关系是：贿赂往往伴随着一起单方接触；而单方接触并不一定会有贿赂产生。一般来说，人们对待贿赂的态度是十分严厉的，因为贿赂百分之百会使行政官员产生特定利益。但是单方接触则不一样，它只是产生了一种可能性。然而把这种可能性置之不理也不妥，毕竟放任单方接触的后果是不可想象的。在这种情况之下，可以用报应性惩罚原则来判断具体的案件。
2.单方接触存在偏私
偏私可能在裁决者作出相应决定的过程中通过接受信息而产生，并且不是所有的利益相关方有同等的机会聆听和反驳。单方接触需要被重点关注，因为它提供了一种在对方当事人未出席的前提下影响裁决者的可能，这种可能明显是挑战了正当程序的要求。在任何情况下，法律要求在举行听证的过程中，禁止各种偏私或者偏私的变形。单方接触对于偏私的影响主要是裁决者可以以某种方式获取信息。这种事先的信息交流有可能会使得裁决者先入为主，产生偏见。
3.单方接触对职能分离的破坏
职能分离原则是保证程序正义的一项重要原则。根据经典的分权理论，限制权力重要的是权力的制约与平衡。如果权力发生了重合，尤其是在行政听证中，如果行政官员可以同时行使行政权和司法权的话，就是自己做自己的法官，很难做到公平公正。因此，行政官员必须实行职能分离原则。
单方接触对职能分离原则的影响主要有以下两个方面：第一，当单方接触是来自行政法官的上级，这种单方接触是十分隐蔽的，但是一旦有这种接触，其正当性就应受到怀疑。第二，当单方接触是来自行政法官的周围。如果行政法官在某种程度上参与了案件的调查或者之前相关案件的审理，又或者是行政法官的亲属、朋友在案件中由一定的渠道获取了信息，那么行政法官就不能参与此案的审理。
（二）单方接触剥夺当事人反驳不利证据的机会
在听证程序中，反驳不利证据构成听证的核心内容之一，对当事人来说至关重要。还需注意的是，行政程序的血脉是证据的收集、流通、组织和分析。对于证据的这些处理形成了一个信息库，行政裁决的作出也是依据这个信息库。如果裁决所依赖的证据是由单方接触而形成的，是没有经过对方当事人反驳和质证的，这种证据就是不完整、不充分的。如果当事人丧失了反驳不利证据的机会，事实认定和决定就很可能是不公正的。即使从最终结果上看，裁决可能并未受到影响。但是毕竟由于一方当事人没有得到反驳不利证据的机会，所以当事人很难相信结果对于他来说是正义的。对于他来说，整个听证的合理性和合法性都是可以质疑的，因为他无法为自己辩护。
（三）单方接触违背案卷排他原则
案卷排他原则，是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。单方接触可能违背案卷排他原则。原因是这种接触给听证裁决者带来了片面的信息和证据，而这种信息和证据是没有记录在案的。因为这些信息没有记录在案，所以当事人无法得知。第一，单方接触导致出现未质证证据。在单方接触的情况下，一方当事人在对方不在场时和行政法官或对案件决定有影响力的人讨论案件，那么后者必然会接受到单方的信息。行政法官或对案件决定有影响力的人单方面地接受信息，剥夺了另一方当事人对该事实的反驳权，使其失去了保护其利益的机会。而且质证环节的缺失，无法核实该事实的准确与否。这些是对正当程序的严重损害。第二，单方接触导致出现事后证据。裁决者可能根据正式听审中记录在案卷之外的信息和证据作出决定。依据案卷的封闭性特点，一旦行政程序结束，是不允许随意更改案卷内容的。因此，双方应及时提交证据，以便录入案卷，从而可以将其作为行政机关作决定时的依据。通常情况下，法院不支持在行政程序结束后提交有关证据。
（四）单方接触损害行政机关公信力
对于行政听证而言，首先要说服公众，行政官员自己做自己的法官是否能保证公平。如果想要提供足够公平的公正，那么行政法官应该要独立于行政机关之外，远离政治压力。只有行政法官心存公正，才能保证行政倾向性不明显，否则必然会对行政机关有所偏袒。不过这种心里的公正并不要求行政法官与自己的职位、机关的政策或者自己的政治观点相违背，正所谓过犹不及，只要能够尽所有可能达到公正即可。
三、单方接触的认定标准
（一）禁止表面不正当性原则
1.“禁止表面不正当性原则”的含义
“禁止表面不正当性原则”，顾名思义，就是禁止所有表面上存在的不正当因素。它注重程序的外在表现形式，追求任何可能对公正性产生质疑的因素均不存在的形态。事实上，在实际结果中，单方接触可能并未导致裁决者的偏私。即使不存在单方接触，结果仍然可能是不公正的。问题在于单方接触往往以非常隐晦的方式在起作用，它的存在可能无迹可寻，可能仅仅是影响认知层面的东西——例如某件事情的严重程度或者某个因素所起的作用大小。这样一来，为了防止单方接触不影响程序正当性，就必须禁止所有的情形，不论单方接触是否影响了裁决者，只要表面上看起来使得裁决者对结果有了偏私，就要禁止。
2.实践中的问题
这一原则有可取之处，因为在禁止表面不正当性原则的审查下，只要单方接触被发现，几乎就杜绝了单方接触损害正当程序的可能性。几乎只要案件中单方接触一经发现，就因为影响了案件的表面正义而被禁止。但是这项原则也有不合理之处：
（1）与行政效率相悖
根据一般规则，法院在审判过程中必须充分信任行政官员，必须假定行政官员的诚实与正直，否则将严重影响行政效率。实际上，行政程序与司法程序不同。司法程序天生职责就是审理和判决，这是它们唯一的宪法义务。而行政机关的首要角色是执行法律，处理事务。如果指望着行政程序像司法程序一样锱铢必较是不现实也是不合理的。行政机关不应该充当法院的角色，行政听证的目的在于给利害关系人一个反驳行政行为，保护自己权益的机会。禁止表面不正当性原则相当于把行政程序放在了和司法程序同等要求的高度上。制度设计是先听证，再复议，再进入司法审查，最后还可以上诉。整个纠纷解决是环环相扣的，而禁止表面不正当性原则相当于在第一个环节就排除了大部分的案件，非常不利于纠纷解决。
（2）成为妨碍听证的工具
在禁止表面不正当性原则下，对于单方接触的内容以及其对决定结果是否产生影响在所不问。只要有单方接触的事实存在，就认为程序不公，或者撤销该行政决定或者发回重审。这样的规则很容易被利用，成为妨碍听证的工具。一方当事人如果在行政裁决的过程中发现整体情况对其不利时，就可以设法与裁决者进行会面、交流，故意使得该程序出现瑕疵，被发回重审。除此之外，还有为了赢得取证的时间，或者为了更换裁决者，均可以通过故意的单方接触来妨碍行政程序，达到自己的目的。
（3）绝对禁止预先判断
禁止表面不正当性原则是绝对禁止预先判断的。但是预判并不一定都是不合理的。例如，立法事实的预判很多是在帮助行政法官在听证中更好地理解相关政策和法律术语。如果仅仅因为行政法官对法律、政策有先入为主的个人预判就认为违背了正当程序，那么很多案件根本就不能审理下去。预判的禁止应该有所限制，如果预判程度非常严重导致裁决者思想闭塞，无法公正地作出裁决，这时就可以取消他们的资格或者宣布裁决无效。
（二）实质损害原则
在单方接触这一问题上，审查的重点逐步从形式上是否有单方接触的行为转移至实质上单方接触是否造成了裁决者明显的偏见，是否剥夺了当事人的反驳不当证据的机会，是否对裁决结果有严重的不利影响这一实质性的判断标准。判断标准慢慢开始多元化，形式灵活，并没有固定的方式方法。只要经审理认为单方接触使得决定者在决定过程中产生了明显的偏见，剥夺了当事人的反驳不当证据的机会，严重影响了决定的公正性等，就可以将其认定为不当的单方接触而予以禁止。
1.从主体角度判断
禁止单方接触的主体应该是裁决者或对裁决者作出影响力的人以及所有当事人。
（1）当事人
当事人与案件结果有密切的利害关系，在当事人与裁决者进行单方接触的时候，必定希望通过单方接触使得裁决者在意思形成过程中更倾向于他们一方。在这种情形下，假设发生了单方接触，这种接触除非在事先充分告知并得到允许，否则通常会被认为带有较为强烈的目的性。尽管想要影响裁决者的意图和事实上的确对裁决者的决定产生影响两者之间没有必然的因果关系。因此，当事人的主观想法在审查的过程中并不十分重要。试想：如果一方当事人在另一方当事人不知道并且不在场的情形下与裁决者接触，至少表面的偏私就因此而发生了。只要裁决者看起来就与和他接触的那方当事人有特殊关系，即使事实并不是这样，也被认为是不当的单方接触。甚至如果接触的过程中涉及关键的信息，那么对方当事人很可能连辩解的机会都没有。因此，来自当事人的单方接触对结果的正义性影响大。在审查过程中，当事人单方接触的动机、程度和形式都是法院考虑的范畴。
（2）非当事人
当接触为非当事人时，除非这种接触非常明显地造成了裁决者的倾向性，法院才会予以审查。在一般情况下，为了节省行政资源，非当事人的接触并不在考察的范围之中。还有一种比较特殊的情况是当接触者是裁决者的上级，这种时候的接触更加复杂。这种情况下，发生表面偏私和真实偏私的可能性都很大。因此，禁止上级施压性质的单方接触有助于行政法官免受行政压力，使其可以公正断案。当然，在规则制定方面施加压力也可以被看作上级决策者的一种对政治的正常控制。问题的关键还是要看具体案件中的不同情况。
（3）专家
行政程序中求助于专家顾问是无法避免的，作为裁决者的委员会和行政法官很多时候对于涉及专业领域的事实判断缺乏相应的知识储备，这时候他们往往会在正式程序之外询问一些专家顾问的意见。这种与专家顾问的单方接触，只要在案卷上有所记录，法院通常予以认可。因为这是作出正当裁决所必要的环节。只有维持了与听证外和专业人士的接触和交流，才能使听证结果更加科学。只有在极少的案件中会直接宣称“和技术人员进行交流是毫无争议的”，从而驳回当事人的异议。不过尽管获取专家学者的意见是正确作出裁决的一个重要参考，但是法院一般不会这样表述，而是往往表达为：由于单方接触对案件结果没有造成实质性影响，所以专家意见可以被采纳。假设专家证言对于裁决者并没有造成倾向性的引导，只是为裁决者提供了知识，那么显然这种专家顾问的单方接触是不应该被制止的。
2.从时间角度判断
一般禁止单方接触的时间起点是争讼被提交的时候，禁止单方接触的终止日期应为全部案件审理完毕、生效完毕并且执行完毕之后。基于听证裁决的作出不是立即生效，而是有做出日期、生效日期，后续还有具体事项的执行日期。要等这些日期全部结束之后，单方接触才不被禁止。另外，如果案件被上诉的话，禁止单方接触规则还会继续存在，一直延续到法院审查期间。理由是一旦案件被上诉，实际上案件就成为了待决案件，就有可能被发回重新听证，这时进行单方接触显然对以后的行政程序有所影响。因此，在上诉期间，禁止单方接触规则仍然适用。
3.从场所角度判断
单方接触发生在什么样的场所对于判断接触的正当性只是一个参考的标准。问题的关键在于接触是否在对方当事人不在场的场合下发生。如果另一方当事人在场，就不必要称为单方接触，因为其他当事人能在场作出回应或直接反驳接触的内容。如果另一方当事人不在场，那么就要结合主体、时间和内容标准进行判断。从某种意义上说，场所越偏僻就越不合适。毕竟在比较繁华的公共场所接触还可能是基于偶然性。但是在人迹稀少的场所就会使人产生怀疑，被认为是有意躲避人群。此外，单独就餐也是比较不合适的。因为在就餐时发表的言论，很可能是为自己谋取利益而作出的导向性表述。
4.从内容角度判断
根据内容来审查单方接触是需要具体问题具体分析的。因为实践中的案件千差万别，因此，单方接触的内容也是种类繁多。其大致可以分为实质性内容和程序性内容：
实质性内容可能包括与案件争议焦点有关的新证据、关键性材料或者是能够推翻对方证据的材料等。这种实质性内容一般会在不同程度上影响裁决者，因此通常法院对于这种内容的单方接触是禁止的。程序性内容主要是指程序性事项的询问，一般来说这种情况是不会被禁止的。因为行政机关的通知不可能面面俱到，当事人也不可能全部理解。因此，当事人对于何时开会、会议大概需要多久、会议上要准备什么之类的提问是可以的，但是更进一步的提问就不被准许。但是程序性事项中可能会产生实质影响的信息也是禁止单方接触的范围。
（三）禁止单方接触的例外
1.单方接触不必然产生危害后果
不是所有的单方接触都会导致破坏正当程序。单方接触并不必然产生偏私，单方接触只是预示着可能出现偏私，或者至多只是存在偏见的证据而已。另外，即使出现偏私，也不一定导致程序正义受损。只有在单方接触导致了实际影响或偏私的时候才会直接妨碍结果的公正。进行单方接触并不必定构成裁决者偏爱某个结果的理由。相反，它最多只是存在偏私的证据而已。在这里就要有所区分，通常来说，单方接触仅在接触实际上影响了结论和裁定的时候才破坏正当程序。
2.可以免于禁止的单方接触
既然单方接触并不必然引起伤害，就需要对单方接触进行区分，以便对需要进行规制的单方接触进行限制。毕竟想要全面禁止所有单方接触是不现实也不符合常理的。一般情况下，单方接触仍是被禁止的，但是如果接触的内容被载入听证记录，同时在听证中告知并赋予对方当事人反驳的机会，单方接触的不良影响就被稀释了。
不过在会见之外关于程序性事项的讨论是允许的，如会见的事件安排、行程安排或者解释如何递交申请书等。在不同的领域，根据具体情况，可能被允许的单方接触的形式是多种多样的。单方接触在特殊情况下被允许的情况一般是裁决者当时间限制或者这么做不会影响对另一方的审理的时候发布的单方指令，并且是在一方当事人的请求之下做出，裁决者不能自己主动做出。
四、单方接触的防控
（一）行政裁决者自律
对于单方接触，首先要让行政裁决者规范自己的社交行为，尽量在指定的场所接触，或者是在有录像设施的场所接触，而不要在容易引起误解的场所内接触。即使当事人提出的是紧急事项申请，可以通过助理先行接触，裁决者无需亲自接触当事人。当然这种接触也是需要记录的。
（二）当事人充分告知
听证能够保障当事人权利的前提条件是当事人知道所有对其不利的证据并有机会进行充分的反驳。单方接触对于程序正义大的损害之一就是剥夺了当事人反驳不利证据的机会。一方当事人不能够为自己进行辩护，听证的正义自然无法实现。如果在单方接触后，当事人重新得知接触的内容，并拥有充分的时间来反驳不利证据，当事人的知情权和辩护权就重新得到了满足，程序瑕疵也得到了弥补。
（三）法院驳回请求
如果在审判期间单方接触被发现了，将会有一个听证会来决定探明单方接触的主体和内容。如果接触涉及委员会成员，法院可能让委员会置之不理，继续听证；法院也可能让听证重新开始，并且排除那位委员会成员。那个单方接触的委员会成员可能被解雇。如果单方接触涉及裁决者，法官也可能置之不理。在非常严重的情况下，法官可能同意撤换掉自己，这种情况下，之前的听证可能会被宣布无效。通常，听证在被宣告无效后，会发回重审，重新进行。在刑事领域，很多时候犯罪嫌疑人已经被定罪了，此时，如果上诉法院发现在审理过程中有单方接触的问题，整个裁决都会被推翻。当然，前提是这种单方接触确实影响到裁决结果的判定，并且破坏了正当程序。
五、禁止单方接触规则对中国行政听证的启示
（一）中国关于禁止单方接触的现状
1.法律规定
禁止单方接触规则在我国法律中并非完全属于空白，但是大多规定于程序法中，行政领域的单方接触规制较少。民事诉讼领域对审判人员作出的限制，在一定程度上已经涉及了禁止单方接触问题。《法官法》的规定除了有禁止单方接触的含义之外，还规定了违者应当给予处分。刑事诉讼领域的规定与民事诉讼比较相似，另外还将回避制度结合起来规定。《最高人民法院、司法部关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》中第3条较为明确地规定了禁止单方接触规则。行政法规中没有明确涉及禁止单方接触的问题。《行政许可法》在一定程度上隐含了禁止单方接触的意思。
2.实践领域
中国社会偏重于人情，民众对于程序的重视程度不高。人们普遍认为在行政程序过程中，与行政法官进行单方接触是无可厚非的。因此，在行政听证领域，不论是当事人还是裁决者，都没有形成禁止单方接触的意识。当事人、当事人的代理人和行政官员之间单方接触的现象司空见惯，其弊端和危害没有引起理论界、司法界乃至整个社会应有的关注。禁止单方接触规则与整个听证制度和诉讼机制密切相关，是实现公平公正的必要保证。理论关注的重点多是受贿或者由利益关系而导致行政听证的不公平。其实受贿和利益关系是单方接触的一种不良后果，从一个新的角度思考，如果能处理好单方接触问题，很可能从根源上解决受贿等一系列问题。
（二）借鉴禁止单方接触规则的困难
1.借鉴禁止单方接触规则的难点
在我国，禁止单方接触规则在司法领域已经有所规定，但是可操作性不强；在行政听证领域甚至根本未引起重视。可见要借鉴禁止单方接触规则不是一件轻而易举的事情。
第一，从社会背景来说。民众思想上没有足够重视这个问题。包括裁决者在内的大多数社会公众对单方接触的危害性认识不足，这种认识是借鉴禁止单方接触规则的主要障碍之—。另外，整个行政程序不够完善，效率较低，不够公开透明，客观上给当事人提供了单方接触的时间和机会。
第二，从单方接触自身特性来说。单方接触的形式多样，既可以是书面的，也可以是口头的。书面接触很难完全隔绝。因为当裁决者收到一封书信、传真、电子邮件时，在没有看内容之前，无法判断它是否有单方接触的内容。但是书面材料一旦打开或接触，就很难说清楚到底看没看，看了多少，记得多少，影响程度如何。另外口头接触则更是防不胜防，无从监测。
第三，从进行单方接触的主体角度来说。一方面，裁决者自身的素质还有待提高。对于一个裁决者来说，自律能够从源头上避免单方接触。但是现有体制之下，贪污腐败问题较多，依靠裁决者自律难以实现。另一方面，当事人很难控制自己不进行单方接触，当事人作为利害关系人，对于听证的结果十分关心，同时又缺乏对裁决者的信任，为了能够保护自己的切身利益，当事人只好进行单方接触。
2.借鉴禁止单方接触规则的重点
要想借鉴美国经验，除了研究美国的规则，分析中国的现状之外，还需对比这两者的共性，绝对不能单纯地照搬照抄，而要先厘清以下问题：
第一，在我国制定相应的禁止单方接触规则时，要充分理解美国禁止单方接触原则的制度土壤。美国正式行政听证中，行政法官有权力作出初步判决，有调查权，这也是当事人试图引导行政法官看法的一大原因。
第二，一定要充分理解并不是所有的单方接触都是应该被禁止的。事实上，在美国，即使是出现偏私都有可能继续案件的审理。连偏私都可能被允许，而单方接触甚至还不一定会引起偏私。因此，在单方接触认定标准的演变中，“禁止表面不正当性原则”慢慢被抛弃，因为这种认定标准会使单方接触成为大部分案件重审的原因。从实践的角度考虑，裁决者应该更注重实质上的判断。单方接触是否让裁决者有了偏见、单方接触是否影响了裁决的结果、当事人是否获得了充分的辩护权利等方面来判断单方接触是否不适当，并以此作为是否禁止单方接触的依据。
第三，在美国单方接触的恶果更多是从民众权利角度考量，主要是裁决者接受额外信息，导致偏见，并且使得当事人丧失了反驳的机会。而在我国，单方接触对程序的影响可能更多地涉及官员的公正性，主要是贿赂问题。
（三）借鉴禁止单方接触规则的前景
1.借鉴禁止单方接触规则的可行性
尽管困难重重，但是法治的步伐是绝对不会停止的，引入禁止单方接触规则具有重大的意义，也具有可行性。
第一，法治环境方面。尽管目前全社会还没有良好的法治氛围，人们对于司法的信心不足，但是我国一直十分重视法治建设，并且一直在进行司法改革，行政领域也是如此。
第二，司法体制改革的影响。随着司法制度的改革，尤其司法程序方面的改革，相信司法领域的禁止单方接触会走在前面，取得一定的成绩，届时行政听证领域自然可以借鉴司法领域相关的经验。
第三，当事人和裁决者的态度。当事人和裁决者其实是排斥单方接触的。对于当事人来说这是一种沉重的额外负担，只是迫于某种顾虑不得已而为之，害怕如果没有进行单方接触会对自己不利。他们进行单方接触是为了抵消心中的顾虑。然而如果有禁止性的规定，将当事人和裁决者进行分离，并且明确裁决者不会主动和另一方当事人进行接触，就可以消除他们的疑虑。
2.设置单方接触公开程序
由于目前我国缺乏将整个禁止单方接触规则引进的制度土壤，因此，在借鉴这项规则的时候，要注意另辟蹊径，通过一些简单有效的方法，设置单方接触公开程序来修补单方接触的程序瑕疵。单方接触公开程序所包含的内容也应该是多元的。
第一，公开的主体。受公开规则约束的主体范围应该尽量广泛，因为公开的规则成本并不高。这一点可以参照美国的规定，包括在行使决定权的机构任职的任何成员。
第二，公开的客体。公开的客体应包括进行单方接触的个人或者团体，单方接触时讨论的所有内容，接触到的所有材料，口头接触如果可以的话，需要提供电话录音或者是根据回忆总结的主要内容。如果是书面交流的话，所有的信件、邮件、短信或者其他书面材料均需公开。
第三，公开的形式。公开应以公告书的形式进行。公告书公开有一定的期限，在期限之内，如果对方当事人没有提出异议，并且同意听证继续进行的话，单方接触的不合理之处就通过公告书公开的方式被矫正。
第四，公开的记录。公开的公告书包括其所附的材料应和案卷制度相结合。在公告书公示期满之后，就整理归档，作为后裁决作出依据的案卷的一部分进行保存。同时在公告书公示期内如果另起纠纷，也要做好相应的记录，形成案卷。
第五，不公开的后果。如果公开仅仅靠当事人内心意愿来进行，相信无人会选择公开，所以需要规定相应的惩罚措施。一方面要赋予利害关系人举报权，另一方面，假设不公开但是被他人发现并举报，那么就要承受驳回申请、延长审理期限等不利后果。
[1]本硕士论文作者王溶媖，2011—2014年在北京师范大学法学院攻读法学硕士学位，2014年通过硕士论文答辩并获得硕士学位，指导教师黄凤兰副教授。