问题39 已办理抵押登记的土地，还能否办理用途变更^[18]

【问题】

甲公司通过拍卖取得一宗国有出让建设用地使用权，出让的用途为住宅。随后，甲公司将该宗土地抵押给银行，并在登记机关办理了抵押登记。现在甲公司请求将该宗土地的用途转变为商住。对此，登记机构能否为其办理土地用途变更手续？

【解答】

对于已办理抵押登记的土地，能否办理用途变更，可从以下三方面来判定：

一、法律并未禁止抵押土地办理土地用途变更

《土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”可见，对于土地用途的变更，法律只是要求依法办理相关批准手续，并没有明确禁止抵押状态下的土地办理用途变更。

二、先行解押，再办理用途变更对抵押权人不利，操作性不强

虽然先行办理土地的解押，再办理土地用途变更手续可以最大限度地减少管理部门的风险，但是一旦土地解除抵押，在办理土地用途变更手续，以及再次办理抵押登记之前的这段时间内，债权人的利益难以得到保障。一方面，土地处于没有抵押的状态，权利人可以随时处分土地；另一方面，由于土地权利抵押需要当事人共同申请，重新提供主债权债务合同、抵押合同等要件，这都需要双方共同配合完成，具有诸多不确定因素。因此，先行解押的方式，对于债权人来说风险较大，一般难以接受。这就可能导致用途变更无法办理，影响了土地资源的有效利用。

三、在办理抵押土地用途变更时，应当充分保护抵押权人的利益

《物权法》第一百九十三条规定：“抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求恢复抵押财产的价值，或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值也不提供担保的，抵押权人有权要求债务人提前清偿债务。”土地用途的变更是影响土地价值的重要因素，因此对于抵押权人来说非常重要。对于抵押这种市场行为而言，国土资源管理部门对抵押财产的价值无法衡量和判断，因此应当由土地抵押的当事人协商解决。根据《物权法》的规定，应当交由抵押人与抵押权人协商解决，抵押人可以向抵押权人证明抵押财产价值没有减损，或者通过提供其他相应价值的担保或者清偿部分债务等方式，取得抵押权人的同意。土地权利人申请用途变更时，应当一并提交抵押权人同意变更的意见。土地权利人补缴土地出让金，办理相关土地用途变更手续后，可以申请办理土地的用途变更登记，然后再向抵押权人更换相应的权利证书。

本案中，甲公司申请办理土地变更登记的，国土资源管理部门应当及时通知抵押权人，由银行和甲公司进行协商，由银行出具同意用途变更的证明，然后再办理用途变更登记手续，最后由甲公司申请办理土地权利变更登记，并向银行更换相应的权利证书。这样既满足了土地权利人用途变更的需求，同时也更好地维护了抵押权人的合法权益。

（刘志强）