问题12 通过继承房屋占用宅基地的，能否登记发证^[4]

【问题】

根据《土地登记办法》第四十五条^[5]的规定，因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。但是，农民宅基地使用权能不能继承？能不能登记发证呢？

【解答】

在《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）作出明确规定之前，地方曾经有不同的意见。不少人认为宅基地不能继承，通过继承取得的宅基地，不能登记发证，主要是担心造成一户多宅违反土地管理法一户一宅的规定或者城镇居民在农村取得宅基地。关于此问题，目前《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》已经给出了很明确的答案：已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

关于这个问题，一般认为宅基地能够继承，对通过继承取得的宅基地可以登记发证。理由如下：

一、当事人申请通过继承取得的宅基地使用权登记的，土地登记机构可以受理

宅基地使用权人去世，宅基地使用权能否作为遗产依法继承？土地登记机构能否登记发证？根据我国《继承法》第三条的规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产。”由于《继承法》没有明确将宅基地使用权纳入遗产的范畴，因此，有的人提出宅基地使用权不能继承。但宅基地使用权作为农民一项重要的用益物权，完全可以作为遗产继承。当事人申请登记的，土地登记机构可以为其办理登记发证手续。理由如下：

一是《继承法》之所以没有明确将宅基地使用权列举为遗产，主要是因为《继承法》出台时，土地权利还没有被当作财产权。《继承法》于1985年4月10日由第六届全国人民代表大会第三次会议通过，1985年10月1日起施行。那时《民法通则》、《土地管理法》都还没有颁布，土地没有被当作财产。1988年《宪法》的修订，删除了土地不得出租的规定，增加了土地使用权可以依法转让的规定。土地才开始有偿使用，成为财产。《继承法》颁布至今一直也没有进行修改，因此不可能将宅基地使用权纳入遗产的范畴。

二是宅基地使用权是农民的重要财产，完全可以继承。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求“建立健全现代产权制度”，并指出“产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权”。2007年3月16日颁布的《物权法》将宅基地使用权明确规定为用益物权。2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求“依法保障农户宅基地用益物权”。如何保障农户宅基地用益物权，首先应当允许宅基地使用权这项农民的重要的财产权可以继承。

三是公民因继承房屋而自然对房屋所占土地享有使用权。即使宅基地使用权不能继承，但是《继承法》明文规定房屋可以继承。继承人继承房屋便自然对房屋所占范围的土地进行了使用，因此，至少在房屋的存续期间，继承人通过继承房屋便自然对房屋所占范围的土地具有了使用权。不允许宅基地使用权继承，客观上也没有可能。

四是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条明确规定“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”。

五是宅基地使用权发生继承的，继承人不登记也发生效力。因为根据《物权法》第二十九条的规定，“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力”。

六是根据《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）“除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理”的规定，因继承申请第二宗宅基地登记的应当予以受理，符合登记条件的应当登记发证。

二、办理通过继承取得的宅基地使用权登记的操作建议

有的地方对办理通过继承取得的宅基地使用权登记存在质疑，主要是存在以下两点顾虑：一是有可能造成一户二宅或者多宅，违反国家关于宅基地一户一宅的规定；二是有可能导致城镇居民因继承而取得宅基地使用权。

按照目前国家关于宅基地管理的法律法规和政策，地方土地登记机构的顾虑确实情有可原。根据上述分析，宅基地使用权可以因房屋继承而发生继承，土地登记机构可以受理通过继承取得的宅基地使用权的登记申请。但是为了不违反目前国家关于宅基地管理的法律法规和政策，有必要将通过继承从已去世的宅基地使用权人处继受取得的宅基地使用权与通过合法审批直接从土地所有权人即农民集体处取得的宅基地使用权进行区分。两者之间的区别主要在于权利的存续期间不同。直接从所有权人处取得的宅基地使用权没有使用期限的限制，而通过继承取得的宅基地使用权的期限应仅限于房屋的存续期间，因为继承人是因为继承房屋而取得宅基地使用权。因此，该宅基地使用权应当受到相应的限制：即继承人不得改建、翻建房屋，房屋倒塌灭失，房屋的所有权消灭，宅基地使用权也随之消灭，土地所有权人即农民集体便可以收回该宅基地使用权。这样不仅可以有效地消除地方土地登记机构的顾虑和担心，而且没有违反国家管理宅基地的政策法规。

因此，建议土地登记机构在办理通过继承取得的宅基地使用权登记时，在土地权利证书及土地登记簿上注明该土地权利是通过继承取得，该土地权利的期限为房屋的存续期间，以便于今后在国家出台明确的政策后进行区别处理。2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中也明确规定，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”，这在某种程度上也印证了上述的观点。

（蔡卫华）