4 行政机关对不作为行政行为的举证责任及对行政机关有无“调查裁量余地”的判断与认定

——黄朝坤诉合浦县公安局不履行户口登记更正法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广西壮族自治区合浦县人民法院（2015）合行初字第26号行政判决书

2.案由：不履行户口登记更正法定职责

3.当事人

原告：黄朝坤

被告：合浦县公安局

第三人：周丽、黄媛、黄家朋、黄家承

【基本案情】

由被告合浦县公安局白沙边防派出所签发户主为黄朝坤的居民户口簿“户主或与户主关系”项目登记周丽为黄朝坤“妻”，黄媛为黄朝坤“长女”，黄家朋为黄朝坤“长子”，黄家承为黄朝坤“三子”。原告黄朝坤于2015年3月3日向被告申报办理户口登记项目更正，民警告知其应书面提出申请，经审查属实后方能予以更正。原告于2015年3月9日向被告提交了《户口簿更正申请书》，该《户口簿更正申请书》载明，户口簿上登记黄朝坤与周丽为“妻”关系，与黄媛为“长女”关系，与黄家朋为“长子”关系，与黄家承为“次子”关系，但黄朝坤与周丽不是夫妻关系，黄媛、黄家朋、黄家承也非黄朝坤子女，户口簿登记错误，申请更正。被告认为原告没有相关证明材料，于同日在该申请书上注明“经查户口底册，未发现登记错误”并加盖被告户口专用印章，对原告的更正申请予以拒绝。原告则主张其向被告提出申请时提交了户口簿及（2013）合民初字第1345号《民事判决书》。

合浦县人民法院已生效的（2013）合民初字第1345号民事判决确认原告与周丽于1998年相识并开始同居生活，周丽携带其与他人所生的女儿黄媛、儿子黄家朋一起随原告共同生活。原告与周丽于1999年4月6日生育儿子黄家洲，于2005年5月10日生育儿子黄家承的法律事实。

【案件焦点】

原告向被告申请户口登记更正时是否提供了相关的证明材料。

【法院裁判要旨】

广西壮族自治区合浦县人民法院经审理认为：公安派出所是户口登记机关，进行户口登记及更正户口登记的内容是其法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，被告明确拒绝原告履行户口登记更正法定职责，应当提供其拒绝履行职责所依据的证据和法律，才能证明其拒绝行为的合法性。被告以原告向其申报办理户口登记项目更正时未提供证明材料为由拒绝了原告的申请，并提供了《办理户口业务登记表》作为证据，该登记表载明原告只向其提供了居民户口簿，没有提供其他证明材料，但原告对此予以否认，该登记表上也没有原告签名确认，并不能证明原告当时仅向被告提供了居民户口簿而没有（2013）合民初字第1345号《民事判决书》等证明材料。被告拒绝履行户口登记更正职责的理由不成立。原告户口簿“户主或与户主关系”项目登记的周丽为其“妻”，黄媛为其“长女”，黄家朋为其“长子”确与本院生效判决确认的法律事实不符，应予更正，但因此引起的周丽、黄媛、黄家朋户口应如何处理等问题尚需被告调查；原告称黄家承非其生育，但（2013）合民初字第1345号民事判决确认原告与周丽于2005年5月10日生育儿子黄家承，被告应予审查核实。

广西壮族自治区合浦县人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，作出如下判决：

被告合浦县公安局白沙边防派出所于本判决生效之日起二十日内对原告黄朝坤更正其户口簿“户主或与户主关系”项目登记的其与周丽、黄媛、黄家朋、黄家承的关系的申请重新作出处理。

【法官后语】

本案的处理涉及两方面的问题：

1.被告对“不作为”行政行为举证责任的承担问题

本案的争议焦点是原告向被告申请户口登记更正时是否提供了相关的证明材料。原告主张，其提出申请时向被告提交了（2013）合民初字第1345号《民事判决书》，用以证明其与第三人周丽等人的关系。被告则主张，原告除了向其提交户口簿，没有提交其他证据材料。原告到底有没有向被告提交证明材料？在双方意见相左的情况下，举证责任应由被告承担，理由如下：被告对作出的行政行为负有举证责任，是行政诉讼举证责任的原则。本案被告作出的行政行为是“拒绝原告的户口登记更正申请”，应当提供其拒绝履行职责所依据的证据和法律，以证明其拒绝行为的合法性，否则应承担不利的法律后果。本案原告只需证明其向被告提出了户口登记更正申请即可，至于其申请是否符合法定条件，该举证责任由被告承担。被告制作的《办理户口业务登记表》记载原告没有向其提供任何证据材料，但该表上没有原告的签字又无其他证据印证，不能采信。

2.对是否“尚需被告调查或者裁量”的判断和认定

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。那么，在原告请求被告履行法定职责的理由成立的情况下，法院需对被告有无“裁量余地”、是否“尚需调查”进行判断和认定。本案被告作出的户籍登记确实存在错误，原告请求其更正理由成立，但直接判决被告更正错误登记并不能取得好的法律效果。原因在于，户口登记有一定的特殊性，户口登记的变动往往会牵涉到一系列的问题。对户口的迁入或迁出各地都有相应的规定，户口的迁入一般而言有亲属投靠、因工作调动、招工、招干入户、因有合法固定住所如购买商品房入户等。本案第三人周丽、黄媛、黄家朋等于2006年分别以原告黄朝坤妻、子女的名义将其户口迁到黄朝坤户，属于亲属投靠，包括夫妻投靠、父母子女投靠等。但周丽、黄媛、黄家朋等人与黄朝坤确实不是夫妻或父女父子关系，如果在户口登记上予以更正，那么户口簿上第三人与黄朝坤应更正登记为何种关系，同居或朋友关系均是不符合规定的。如果第三人已无正当、合法的理由与黄朝坤同为一户，那么第三人的户口应何去何从？另，更正黄朝坤与周丽的“夫妻关系”登记还会牵涉到户口簿关于二人的“婚姻状况”为“已婚”的登记，既然该二人不是夫妻关系，其婚姻状况究竟如何？上述问题，均需被告调查解决。因此，本案原告请求被告履行登记更正法定职责理由成立，但不宜判决被告直接更正错误登记，判决被告对原告请求重新作出处理更为妥当。

编写人：广西壮族自治区合浦县人民法院 何福敏