9 房屋征收补偿协议与政府规范性文件、征收补偿方案不一致的效力认定

——李道仁诉淮南市潘集区城乡建设委员会不履行房屋征收补偿协议案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04行终字第4号行政判决书

2.案由：不履行房屋征收补偿协议

3.当事人

原告（被上诉人）：李道仁

被告（上诉人）：淮南市潘集区城乡建设委员会（以下简称潘集区建委）

【基本案情】

2013年1月31日，潘集区政府作出了《潘集区人民政府房屋征收决定》（潘房征〔2013〕1号），确定房屋征收部门为潘集区建委。2014年11月20日，李道仁的房屋被征收后，与潘集区建委签订了《房屋征收安置补偿协议》（以下简称《征收补偿协议》），约定：潘集区建委给予其“临时安置费、搬迁补助费、自建房补偿合计叁拾叁万元整”，并“同意在李道仁签约后，先期支付总补偿款中拾万元，余款贰拾叁万元潘集区建委同意在2015年1月30日前支付。逾期视为违约，同意每月支付给李道仁贰拾叁万元的20%违约金”。潘集区建委在支付补偿款10万元后，剩余23万元补偿款及违约金未予支付。李道仁遂提起行政诉讼，请求判令潘集区建委给付其补偿款23万元及违约金18.4万元。被告潘集区建委主张违约金过分高于造成的损失，超过法律规定的范围，应予核减；一审判决后，其上诉称，《征收补偿协议》的相关条款，与淮南市人民政府的淮府办〔2011〕99号文（以下简称市政府文件）以及《潘集区老城改造原粮食局周边地块（金玉国际城）项目征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）规定的补偿标准不符，损害了国家利益及社会公共利益，应确认为无效。

【案件焦点】

房屋征收补偿协议与政府规范性文件、征收补偿方案不一致，是否损害国家利益，是否具有法律效力。

【法院裁判要旨】

安徽省淮南市田家庵区人民法院经审理认为：潘集区建委是政府征收决定确定的征收部门，具有签订征收补偿协议的主体资格，涉案协议系被告为实现其行政管理目标，在法定职责范围内与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。协议系双方真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，属有效协议，对原、被告双方均具有法律约束力。原告依约履行义务后，被告即应向原告支付上述约定的补偿款。但双方所约定每个月支付4.6万元的违约金过分高于造成的损失，以合理预见范围内23万元的利息损失为基础，兼顾合同的履行状况和当事人的过错程度，将违约金酌定为2万元。

淮南市田家庵区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款之规定，作出如下判决：

被告淮南市潘集区城乡建设委员会于判决生效后十日内一次性向原告李道仁支付临时安置费、搬迁补助费、自建房补偿款合计人民币23万元、违约金人民币2万元，合计人民币25万元。

被告潘集区建委以《征收补偿协议》与市政府文件以及《征收补偿方案》规定的补偿标准不符，损害国家利益及社会公共利益，应当认定为无效为由，提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。

安徽省淮南市中级人民法院经审理认为：潘集区建委以《征收补偿协议》超过市政府文件以及《征收补偿方案》予以补偿，属于违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（四）项、第（五）项：“……损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的情形为由提起上诉，但其并未提出相应证据予以证实，且上述两份文件并不属于法律、行政法规。故本案所涉的征收补偿协议，未违反法律、行政法规的强制性规定，且为双方当事人的真实意思表示，系对双方均具有约束力的有效协议。

安徽省淮南市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

房屋征收部门与被征收人达成的房屋征收补偿协议与政府规范性文件、征收补偿方案不一致的，不影响房屋征收补偿协议的效力，各方均应按约履行，违反协议约定的应当承担违约责任。原因有三：一是市政府文件以及《征收补偿方案》并不是法律、行政法规，不能作为评价涉案征收补偿协议效力的依据，《征收补偿协议》与其规定的补偿标准不一致的，不能就此认定无效；二是《征收补偿协议》是李道仁与潘集区建委公平协商达成的合意，而不是潘集区建委依据市政府文件以及《征收补偿方案》作出的征收补偿决定，双方基于公平协商，可以超出《征收补偿方案》规定的补偿标准；三是《征收补偿协议》是落实房屋征收决定的具有行政法上权利义务内容的协议，具有公定力，基于信赖保护原则，应当维护行政相对人的利益。

编写人：安徽省淮南市中级人民法院 李兆杰