7 行政机关职责与第三人信赖利益保护之衡量

——罗帮华诉息县人民政府、息县住房和城乡建设局、息县房地产管理所不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

河南省信阳市中级人民法院（2015）信行终字第50号行政判决书

2.案由：不履行法定职责

3.当事人

原告（被上诉人）：罗帮华

被告（上诉人）：息县人民政府、息县住房和城乡建设局（以下简称息县住建局）、息县房地产管理所（以下简称息县房管所）

第三人：杨圣海

【基本案情】

第三人杨圣海于2006年通过竞买购得息县北大街原城关机械厂院内一宗土地使用面积为4830平方米的国有土地使用权。为开发利用该宗地，杨圣海于2006年11月8日向息县住建局申请办理了息县城规用字（2006）26号建设用地规划许可证，该证载明用地单位为息县城关镇人民政府。2006年11月23日，第三人杨圣海为便于开发房地产，个人投资在光山县工商行政管理局注册成立了光山县鑫星房地产开发有限公司，其本人为该公司法定代表人（该公司于2010年9月16日已在光山县工商行政管理局注销）。2007年9月6日，第三人杨圣海以其公司名义向息县住建局申请办理了编号为0576号的建设工程规划许可证。该证载明：建设项目名称为息县息州庭苑商住楼；建设位置为息县北大街原城关机械厂院内；建设规模为1号、2号、3号楼（15185平方米）。2007年9月7日，第三人杨圣海又以其公司名义向息县住建局申请办理了编号为息建（2007）第13号建设工程施工许可证。2007年10月30日，息县人民政府为第三人杨圣海购买的上述国有土地颁发了息国用（2007）第0846号国有土地使用证，载明使用人为杨圣海。2008年1月17日，第三人杨圣海以其公司名义向息县房管所申请办理了息州庭苑商住楼（豫息）房预售证第0801号商品房预售许可证。同年7月29日，息县住建局为第三人杨圣海的光山县鑫星房地产开发有限公司颁发了编号为豫息县J200807×××1的竣工验收备案证书，该证书载明工程质量等级为合格。原告罗帮华于2008年7月16日与光山县鑫星房地产开发有限公司签订《商品房买卖合同》，购买了息州庭苑商住楼1号楼1单元401号房。房屋交付后，原告于2014年9月16日携带第三人提供的相关证明文件向被告申请办理房产证时，被告以申请人提交的材料土地使用权人是第三人杨圣海，而其他手续是光山县鑫星房地产开发有限公司的，申请登记属于登记房屋与房屋权利来源证明文件不一致为由拒绝办理。原告起诉请求确认三被告行政不作为违法，并请求被告限期履行办证义务。

【案件焦点】

行政机关职责与第三人信赖利益保护之间的关系。

【法院裁判要旨】

河南省罗山县人民法院经审理认为：行政机关履行法定职责应当依照相关法律法规规范操作，并坚持公正合理、高效便民的基本原则。我国《城市房地产管理法》第二十八条规定：“依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房地产。”第三人杨圣海为开发建设其通过竞买取得的国有土地使用权，投资注册成立了光山县鑫星房地产开发有限公司，并以公司名义按相关规定办理了一系列的规划建房及验收、预售手续，缴纳了相关税费，其作为行政相对人已履行了相应的法律义务。且原告在被告为第三人注册的光山县鑫星房地产开发有限公司颁发房屋预售许可证后，已出资购买了该楼盘的房屋，并实际取得了房屋使用权。我国《城市房地产开发经营管理条例》第三十三条规定：“预售商品房的购买人应当自商品房交付使用之日起90日内，办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续；现售商品房的购买人应当自销售合同签订之日起90日内，办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续。房地产开发企业应当协助商品房购买人办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续，并提供必要的证明文件。”原告作为该楼盘商品房的购买方，其在第三人的协助下，携带相关证明文件依法向被告提出办理房产证的请求，合法有据，应予支持。被告辩称，依照我国《房屋登记办法》第八条之规定，即办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则，被告认为该楼盘房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体不一致，原告的申请不符合办证要件。经查，被告在该楼盘土地使用权与相关开发建设手续主体不一致的情况下，依然为第三人注册的房地产开发公司颁发了商品房预售许可证和竣工验收合格证明等后续开发建设手续，使其开发的房地产得以销售。现原告已实际取得所购房屋的使用权，而被告拒绝给善意购房的原告办理房屋所有权证，不仅损害了原告的信赖保护利益，也有违被告依法行政过程中应当遵守的公平正义原则。故关于办理房产登记相关手续权利主体不一致的问题，应当由被告息县人民政府会同相关部门及第三人杨圣海在不侵害国家、集体及个人利益的前提下，完善相关手续予以解决。因此，被告辩称理由不当，本院不予采纳。

河南省罗山县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项^[7]之规定，判决如下：

责令被告息县人民政府、息县住房和城乡建设局、息县房地产管理所及第三人杨圣海于本判决生效后九十日内完善相关手续，依法为原告罗帮华办理房屋产权登记。

息县人民政府、息县住建局、息县房管所不服一审判决提出上诉。

河南省信阳市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；……转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。”国务院《城市房地产开发经营管理条例》第三十三条规定：“预售商品房的购买人应当自商品房交付使用之日起90日内，办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续；现售商品房的购买人应当自销售合同签订之日起90日内，办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续。房地产开发企业应当协助商品房购买人办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续，并提供必要的证明文件。”2008年7月16日，被上诉人罗帮华通过签订《商品房买卖合同》，购买了原审第三人杨圣海个人投资注册的光山县鑫星房地产开发有限公司预售的商品房。上述规定并未要求被上诉人罗帮华申请办理房屋登记时必须持有光山县鑫星房地产开发有限公司的房屋所有权证书或房地产证书。上诉人息县人民政府、息县住建局、息县房管所关于被上诉人在提交的材料中没有建设部《房屋登记办法》第三十三条第（三）项要求的房屋所有权证书或房地产权证书，不符合办理产权登记条件的上诉理由不能成立，本院不予支持；《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条规定：“商品房预售，应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（二）持有建设工程规划许可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”原审第三人注册的房地产开发公司进行房地产开发，在楼盘土地使用权与相关开发建设手续权利主体不一致的情况下，上诉人为其颁发了商品房预售许可证和竣工验收合格证明等，使其开发的房地产得以销售。被上诉人作为善意第三人，在开发企业获得预售商品房许可后，实际取得了所购房屋的使用权，其合法权益应受法律保护，因土地使用权与房屋所有权权利主体不一致的问题产生的后果不应当由其承担。根据信赖保护原则、服务行政及公平原则，被上诉人办理房屋产权登记时相关手续权利主体不一致的问题，亦应由上诉人息县人民政府会同相关部门及原审第三人杨圣海在不侵害国家、集体及个人利益的前提下，完善相关手续予以解决，综上，上诉人的上诉理由均不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。

河南省信阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，作出如下判决：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

一、相对人基于对人民政府的信赖，其已实际取得的合法权益应受到法律保护

《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；……转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。”国务院《城市房地产开发经营管理条例》第三十三条规定：“预售商品房的购买人应当自商品房交付使用之日起90日内，办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续；现售商品房的购买人应当自销售合同签订之日起90日内，办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续。房地产开发企业应当协助商品房购买人办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续，并提供必要的证明文件。”2008年7月16日，被上诉人罗帮华通过签订《商品房买卖合同》，购买了原审第三人杨圣海个人投资注册的光山县鑫星房地产开发有限公司预售的商品房。上述规定并未要求被上诉人罗帮华申请办理房屋登记时必须持有光山县鑫星房地产开发有限公司的房屋所有权证书或房地产证书。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条规定：“商品房预售，应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（二）持有建设工程规划许可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”原审第三人杨圣海注册的房地产开发公司进行房地产开发，在楼盘土地使用权与相关开发建设手续权利主体不一致的情况下，上诉人息县房管所为其颁发了商品房预售许可证和竣工验收合格证明等，使其开发的房地产得以销售。被上诉人罗帮华作为善意第三人，在开发企业获得预售商品房许可后，实际取得所购房屋的使用权，其合法权益应受法律保护。

二、由于行政机关的原因导致相对人无法办理产权证的，该不利后果不应由相对人承担，按照服务行政的要求，应当由行政机关协调有关机关依法予以处理

相对人基于对行政机关颁发的商品房预售许可的信赖，而购买房屋，因土地使用权与房屋所有权权利主体不一致的问题产生的后果不应当由其承担。虽行政机关上诉称可能导致税收流失，但该责任不应由相对人承担。通过利益衡量，根据信赖保护原则、服务行政及公平原则，被上诉人办理房屋产权登记时相关手续权利主体不一致的问题，亦应由上诉人息县人民政府会同相关部门及原审第三人杨圣海在不侵害国家、集体及个人利益的前提下，完善相关手续予以解决。

编写人：河南省信阳市中级人民法院 阮晓强