第一章 总则
【本章说明】本章主要就《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的立法宗旨、国有土地上房屋征收与补偿的适用范围、原则、房屋征收补偿工作的主管部门、房屋征收的委托、房屋征收与补偿工作的内部监督和外部监督等作了规定。
第一条 立法目的[1]
为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。
□ 条文解读
本条是关于立法目的规定，有以下三个方面：
（1）规范国有土地上房屋征收与补偿活动。房屋征收是政府行为，主体是政府。但房屋征收与补偿又不仅仅涉及政府，也涉及房屋被征收群众和各种社会组织，并且征收活动历时时间长、范围广、法律关系复杂，因此，有必要通过立法，对政府的征收行为，各方的权利义务等予以规范，从而保证房屋征收与补偿工作依法、有序地进行。这是立法的重要目的之一。
（2）维护公共利益。政府只有在特定的公共利益需要的情况下才能动用公权力强制剥夺私人财产。房屋作为公民必要的、安身立命的财产，为了城市长期发展需要而进行征用，对其房屋财产的限制必须以公共利益需要为必要条件。当然，如果征收和补偿是依法进行的，符合公共利益的要求，就必须得到维护和保障。本条例力求实现公共利益与被征收人合法权益的平衡，在确保公共利益目标实现的同时，又切实维护被征收人合法权益。为此，条例从以下几个方面体现对公共利益的维护：一是明确公共利益的目的。二是列举公共利益的情形。三是对被征收人设定若干配合义务。四是规定了申请人民法院强制执行程序。五是规定了阻碍合法征收补偿工作行为的罚则。
（3）保证被征收房屋所有人的合法权益。依法保障被征收人的合法权益，是制定本条例的又一个核心内容。在房屋征收与补偿过程中，只有切实保障被征收人的居住条件有改善，生活水平不降低，按照市场价格进行评估确定货币补偿金额，即对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，同时对被征收人的搬迁、临时安置和停产停业损失予以补偿，保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积类似的住房，并依法赋予被征收人征收补偿方案和房屋征收评估办法制定参与权、房地产价格评估机构的选择权、补偿方式选择权、回迁权以及相应的行政救济权和司法救济权才能最大限度维护好房屋被征收群众的利益，才能将群众的当前利益与长远利益统一起来，才能真正做到统筹兼顾，从而为我国经济社会发展、为实现全国人民最根本、最长远的利益创造良好的条件。
关联参见
《宪法》第10、13条
第二条 适用范围
为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
□ 条文解读
本条可以说是本条例的核心条款，不仅确立了 《条例》的适用范围，明确了《条例》调整的房屋征收的事由（公共利益需要）、对象（征收对象为国有土地上的房屋，补偿对象为房屋所有权人）等基本事项，更重要的是确立了因公共利益征收国有土地上房屋的公平补偿原则。
［征收房屋的前提］
本条明确规定，征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要。这就明确了实施房屋征收的前提。该规定的主要依据：一是《宪法》第13条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。二是《物权法》第42条第1款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。三是《城市房地产管理法》第6条规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。
［征收方式］
征收采取的主要手段是国家机关依照法律规定通过行政行为对财产予以剥夺并转移所有权。从我国有关征收的法律来看，征收主要以行政行为的方式进行，我国基本上不存在以法律形式直接进行的征收。《条例》中对国有土地上单位和个人房屋的征收行为，属于行政行为。具体步骤是：（1）由市、县人民政府根据公共利益的需要，作出征收决定。（2）市、县政府确定的负责实施征收决定的房屋征收部门拟定补偿方案。（3）公告征收决定和补偿方案。（4）签订补偿协议或者作出补偿决定。
［征收对象］
本条例只适用于征收国有土地上单位、个人的房屋，不适用于集体土地征收，集体土地征收现主要由《土地管理法》调整。根据《宪法》和《物权法》的有关规定，城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。本条例适用于国有土地上房屋征收活动，但不限于城市规划区内。从法律上讲，本条例应当只适用于被征收房屋所有权人，但这并不意味着对因历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视，而是要区分不同情况，既依法维护好其合法权益，又符合法律的基本精神。因此，本条例虽然没有对承租人的补偿作出规定，对公房承租人的补偿问题，各地可以自行制定办法，对私房承租人的问题，则应依据相关的法律规范来解决。
［公平补偿原则］
征收和补偿的对象是被征收房屋所有权人，条例强调了对被征收房屋所有权人要给予公平补偿。公平补偿，一方面是指补偿与被征收财产价值相当，体现了政府征收虽然有强制性，但是在补偿上不应让为公共利益作出贡献的被征收人吃亏；另一方面是指对全体被征收人应当适用统一的标准，体现被征收人之间的公平。公平补偿的核心是为被征收财产提供的价值保障，不少于因财产被征收产生的实际损失。这种损失的发现，不是政府根据政策需要采取行政强制手段确定的，而是通过最为有效和公平的市场方式实现的。《条例》在第19条为公平补偿确定了实质性的界定标准——“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。当然，公平补偿原则并不限于对被征收房屋价值的补偿，根据《条例》规定，还包括搬迁和临时安置的损失，以及经营性房屋的停产停业损失。除此之外，公平补偿原则还体现在，对生活困难的被拆迁人，虽然给予完全补偿但仍达不到城市居住水平且符合住房保障条件的，应当优先给予住房保障。
□ 应用
1.商业开发利益是否构成征收公益的判断？[2]
部分商业开发项目的确包含部分公共利益的因素，有些商业利益项目间接产生的公共利益是不容忽视也是社会需要的。但《条例》之所以将非公共利益明确排除在征收范围之外，主要是因为《城市房屋拆迁管理条例》不区分公共利益和非公共利益拆迁，导致大量商业开发项目拆迁侵犯公民合法居住权益，形成激烈的矛盾对抗，严重危及社会和谐稳定。因此，《条例》是对旧拆迁制度非公共利益滥用现象的反向矫正考虑，现阶段对商业利益是否具有公共利益因素，以及公共利益在商业利益中的构成比例，是否可以构成征收公益的判断上，应当从严掌握，但也不能简单否定。
界定的关键不在于征收行为直接受益人的法律地位（行政主体或者私营主体），而是征收追求的目标（征收目的）是否具有公共利益的性质。如果公共福祉需要征收，即使产生有利于私人的效果，征收也具有适法性，尤其是在公共福祉的产生直接来自受益企业的活动时。例如，征收有利于私法组织形式的能源供应企业，而该企业为公众提供电源、煤气等，从而实现公共任务。如果公共福祉仅仅是企业活动的间接结果，而不是企业追求的直接目标，例如，作为征收目的的企业扩大主要服务于私人利益，但其附属结果符合公共利益，如地区经济结构的改善或者提供就业机会。对于此种利益需要，征收程序应当有更多相关公众参与并享有相应的权利，同时，法院应当在个案中对征收目的进行适法性审查，审查的标准同样是是否符合征收要求的公共利益。此种征收极易在被征收人和受益人（另一私人）之间造成不公平，所以立法者在法律上应当对此种征收的必要性、征收要件和预防补救措施加以尽可能严格和具体的规定。解决此类公共利益和商业利益交叉的征收需要在制度设计上存在两种方式：一种方式是典型的有利于非公共利益的征收，是指国家先行征收私人的财产，再将其转售予私人或者私法组织，由公权力主体承担征收补偿责任的征收形态。另一种有利于非公共利益的征收是指私法主体作为征收的主体，由法律进行特别授权规定，也就是原先征求意见稿中提到的商业开发拆迁的模式，但考虑到此类方式反对声音较大，且不符合现行法律原则和规定，不宜在 《条例》 中予以规定，其可行性有待进一步探讨。
2.如何界定“公共利益的需要”？
本《条例》第8条列举了六项符合“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”的情形：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
关联参见
《宪法》第13条；《物权法》第42条；《城市房地产管理法》第6条
第三条 基本原则
房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
□ 条文解读
本条规定了房屋征收与补偿工作的三个原则，即决策民主、程序正当、结果公开。而除此三个原则之外，房屋征收与补偿应当遵守的原则还有在本《条例》第2条中规定的公平补偿。为了突出公平补偿这一原则，加重补偿一定要公平的分量，在立法时特意将其放在了第2条。公平补偿与上述三个原则共同构成了一个整体，贯穿于整个房屋征收与补偿的工作中。
决策民主原则。决策民主原则是指行政机关通过预定的程序、规则和方式，确保决策能广泛吸取各方意见、集中各方智慧、符合本地区实际、反映事物发展规律的制度设计和程序安排。当然，决策民主原则必须有与之相配套的制度、措施、条款作保证，否则就沦为空谈。具体到房屋的征收和补偿制度中就是市、县级人民政府以及房屋征收部门在制定征收和补偿方案前，必须对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并且根据公众意见进行调整和修改。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人不认同征收补偿方案，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
程序正当原则。程序正当原则首先就是要求行政机关在实施征收和补偿活动中必须严格依照法律规定的方式、顺序和时限等程序性要求。例如作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。同时，程序正当原则赋予被征收人在房屋征收决定、补偿协议履行、补偿决定等环节的行政救济权和司法救济权，主要包括：（1）在征收补偿方案制定过程中的提出意见权和参与听证权。（2）被征收人对评估机构的选择权和委托权。（3）获得救济的权利。获得救济的权利是指被征收人认为征收和补偿决定侵犯其合法权益时，可以根据法律的规定提起行政复议或者行政诉讼，请求有关机关审查征收和补偿决定的合法性。所有这些规定都是为了让有关各方能有机会在过程中表达诉求、发表意见，而程序正当是实现这一目的重要保障，也是做好群众工作，顺利推进工作的重要条件。
结果公开原则。为了避免征收补偿过程中的暗箱操作，做到公开透明、公平公正，以确保房屋征收与补偿工作的顺利开展，本条明确规定了结果公开的原则。按照该原则的要求，本条例规定了一系列具体的制度措施。例如，在房屋征收与补偿工作中，要求征收补偿方案应当公布，征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当公布，房屋征收决定应当公告，房屋的权属等调查结果应当公布，补偿决定应当公告，分户补偿情况应当公布，对征收补偿费用管理和使用情况的审计结果应当公布等。这样规定既有利于社会各界加强对政府征收与补偿行为的监督，也有利于被征收人之间相互了解情况，防止不公平、不公正的现象发生，也是相信群众、把工作交给群众、接受群众评判，真正走群众路线的重要体现。
□ 应用
3.条例对征收程序作了哪些规定？如何体现公开透明和公众参与？
征收程序是规范政府征收行为，维护被征收人合法权益，促使政府做好群众工作的重要保障。《条例》规定征收补偿方案应征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；审计机关应当加强审计。
第四条 行政管辖
市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
□ 条文解读
本条的规定包括三层含义：一是房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府；二是房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施；三是市、县级人民政府有关部门应当按照职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
□ 应用
4.本条“市、县级人民政府”具体范围和职责是什么？
市级人民政府，主要包括除直辖市以外的设区的市、直辖市所辖区、自治州人民政府等；县级人民政府，主要包括不设区的市、市辖区（直辖市所辖区除外）、县、自治县人民政府等。按照本条例的规定，设区的市及其所辖区的人民政府都有房屋征收权。这两级人民政府在征收权限划分上，各自承担什么样的职责，原则上由设区的市人民政府确定。市、县级人民政府的职责主要有：组织有关部门论证和公布征收补偿方案，征求公众意见；对征收补偿方案的征求意见情况和修改情况进行公布，以及在因旧城区改建需要征收房屋、多数人不同意的情况下举行听证会；对房屋征收进行社会稳定风险评估；依法作出房屋征收决定并公布；制定房屋征收的补助和奖励办法；组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认证和处理；依法作出房屋征收补偿决定等。
5.房屋征收部门设置的形式和职责是什么？
根据本《条例》的规定，市、县级人民政府确定房屋征收部门组织实施房屋征收补偿工作。房屋征收部门设置的形式一般有两种，一是市、县级人民政府设立专门的房屋征收部门；二是在现有的部门（如房地产管理部门、建设主管部门）中，确定一个部门作为房屋征收部门。
房屋征收部门的职责主要有：委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，并对委托实施的房屋征收与补偿行为进行监督；拟定征收补偿方案，并报市、县级人民政府；组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，并公布调查结果；书面通知有关部门暂停办理房屋征收范围内的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续；与被征收人签订补偿协议；与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，报请作出决定的市、县级人民政府作出补偿决定；依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。
第五条 房屋征收实施单位
房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。
□ 条文解读
本条明确了房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收补偿的具体工作，且房屋征收实施单位不得以营利为目的，其所需工作经费应当由政府财政予以保障。房屋征收部门应当加强对房屋征收实施单位的管理，对房屋征收实施单位的行为后果承担法律责任。
房屋征收部门委托房屋征收实施单位承担房屋征收补偿的具体工作一般包括：协助进行调查、登记，协助编制征收补偿方案，协助进行房屋征收与补偿政策的宣传、解释，就征收补偿的具体问题与被征收人协商，协助组织征求意见、听证、论证、公示以及组织对被征收房屋的拆除等。
房屋征收部门应对房屋征收实施单位从事房屋征收业务的人员进行专业培训和考核，房屋征收实施单位从事房屋征收业务的人员应能熟悉掌握与征收相关的法律、法规、政策以及其他业务知识等。
房屋征收部门应当加强对受委托的房屋征收实施单位的指导、监督和检查，促使其掌握政策、熟悉业务、接受群众监督、遵守职业道德、规范征收行为、减少矛盾纠纷，保护被征收人的合法权益。
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托权限范围内实施的行为承担责任。房屋征收部门应与房屋征收实施单位签订委托合同，明确委托权限和范围以及双方的权利义务，加强对受委托单位的监督。
第六条 主管部门
上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。
国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。
□ 条文解读
本条是有关房屋征收与补偿工作的监督者和指导者的规定。明确了由上级人民政府加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的层级监督制度和由各级住房城乡建设主管部门会同同级有关部门对房屋征收与补偿工作的指导制度。
□ 应用
6.上级人民政府对下级人民政府的房屋征收与补偿工作如何进行监督？
本条第1款规定了上级人民政府的层级监督。其监督形式既包括主动进行的检查、考核和个案监督，也包括依照本《条例》第7条规定对单位或者个人的举报进行核实、处理，还包括对被征收人依照本《条例》第14条、第26条第3款规定提起的行政复议案件依法进行处理。
上级人民政府发现市、县级人民政府的房屋征收与补偿行为违反本条例规定的，可以依照本《条例》第30条的规定对有关工作人员责令改正、通报批评、依法给予行政处分，造成损失的，依法承担赔偿责任；必要时，也可以直接改变或者撤销市、县级人民政府作出的不适当的征收决定或者补偿决定。对于依照本《条例》第14条、第26条第3款规定提起的行政复议案件，复议机关应当依照《行政复议法》等法律、行政法规的规定予以处理。
7.主管部门怎样加强对房屋征收与补偿实施工作的指导？
根据本条第2款的规定，国务院住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导全国的房屋征收与补偿实施工作，省级人民政府住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导本省、自治区、直辖市的房屋征收与补偿实施工作。承担指导职责的主管部门应当全面了解管辖范围内房屋征收与补偿实施工作的情况，及时发现、协调解决有关问题，督促市、县级人民政府房屋征收部门和其他有关部门依法行使职权、履行职责。
第七条 举报与监察
任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。
监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。
□ 条文解读
举报人可以是任何组织和个人，既包括被征收人和利害关系人，如被征收人的亲属、被征收房屋的抵押权人、被征收人所负债务的债权人，也包括与征收活动没有利害关系的组织和个人。举报接受人包括作出征收决定的市、县级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源等其他有关部门以及审计、监察部门。举报接收人在收到举报后要先核实再处理，且要及时进行，同时应当对举报事项、与举报人相关的信息等予以保密。监察机关对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员进行监察工作时要依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。
□ 应用
8.举报内容的范围是什么？
举报的内容既包括人民政府、人民政府工作部门及其工作人员的行为，例如，违反规定作出房屋征收决定，违反规定给予补偿，政府工作人员不履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用等，也包括参与房屋征收与补偿活动的有关组织及其工作人员的行为，例如，采取非法方式迫使被征收人搬迁、出具虚假或者有重大差错的评估报告等，还包括被征收人的行为，例如，在房屋征收范围确定后在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为等。
9.监察机关在房屋征收与补偿工作中的职权有哪些？
监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。本条第2款明确规定，监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的人民政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察，这既是监察机关的一项重要职权，也是一项重要职责。监察机关对房屋征收与补偿工作实施监察，应当符合《行政监察法》等法律、行政法规规定的权限和程序。监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。
关联参见
《行政监察法》第6条
[1] 条文主旨为编者所加，下同。
[2] 江必新主编：《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》，中国法制出版社2012年版，第31-32页。