4.工商部门登记注册的培训机构的招生行为不属于教育主管部门的监管职责范围——石某、项某不服北京市教育委员会不予受理案

一、基本案情

北京某科技有限公司（以下简称某科技公司）成立于2008年4月10日，是经批准成立的经营性有限责任公司。该公司于2008年间对外发布招生广告及招生简章，称“某科技企业与国内外多家知名企业长期合作，参加培训的学员均可获得由印度亚洲信息技术管理学院颁发的毕业证书，并协助学员继续赴印深造”，石某、项某报名并与其签订《培训协议》《就业协议》等。2010年10月12日，石某、项某向北京市教育委员会提交《关于“某科技公司未经审批擅自设立中外合作培训机构”行为的认定及处罚请求书》。北京市教育委员会经审查，认为某科技公司属在工商行政管理部门登记注册的经营性的开展培训业务的公司，不适用《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，北京市教育委员会对其没有管理权。因此于2010年11月19日，作出依法不予受理的信访答复。而后石某、项某不服，先后向北京市西城区人民法院起诉，要求北京市教育委员会对北京某科技有限公司的“非法办学行为”予以书面认定并给予相应处罚。

原告称：某科技公司在师资力量、校舍等方面不符合中外合作办学条件，招生广告及招生简章未依法登记备案的情况下，未经国家教育行政主管部门批准、未依法取得《办学许可证》，非法擅自设立中外合作培训机构。原告在其虚假广告和虚假招生简章的诱惑下，先后上当受骗。

被告北京市教育委员会辩称：某科技公司是工商行政管理部门登记注册的企业法人，不属于其监管范围。同时，某科技公司举办培训的行为不属于《中华人民共和国中外合作办学条例》及其实施办法的调整范围，对其行为进行监管不是教育行政部门的法定职责。

二、处理结果

西城区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国中外合作办学条例》第八条规定，北京市教育委员会负责本行政区域内中外合作办学工作的统筹规划、综合协调和宏观管理，并负责本行政区域内有关的中外合作办学工作。《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》第五十九条规定：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的中国培训机构与外国经营性的教育培训公司合作举办教育培训的活动，不适用本办法。”经审查，某科技公司成立于2008 年4月10日，是一所经过北京市工商行政管理局海淀分局批准成立的经营性有限责任公司。因此，原告要求北京市教育委员会履行依法查处某科技公司未经批准擅自设立中外办学机构的行为并进行处罚的职责于法无据，不予支持。故裁定驳回原告的起诉。

项某不服提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

三、分析意见

根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其解释的相关规定，人民法院审理行政案件从法定职责、认定事实的证据、适用法律法规、规章和程序是否符合法律规定对行政行为进行合法性审查，可见行政机关是否具有法定职责是行政行为是否合法的重要组成部分，特别是在要求履行法定职责的行政诉讼案件中，行政机关是否具有原告要求履行的职责，是人民法院在案件审查时首先要明确的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，所列举的可撤销行政行为的情形中有超越职权和滥用职权两项。第七十二条规定，被告不履行或者拖延履行法定职责的，法院可以判决在一定期限内履行。下面以本案为例，讨论法院在审理要求行政机关履行职责案件中确定行政机关职责的路径。

（一）行政职权法定

行政职权法定是指行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定。行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。也就是说法律授权是行政职权的前提，未经法律授权的行政职权都是违法的，没有存在的合法性。行政职权法定主要体现在行政职权来源法定、行政职权范围法定两方面。只有立法设定和赋予的职权才是合法的职权，立法以外其他途径不能产生行政职权，行政机关不能在立法之外获取职权。同时，任何一项行政职权，都有其适用的事项范围，没有事项范围的行政职权是不存在的。行政职权的适用对象和事项范围，也是立法确定的，行政机关是在立法确定的对象和事项范围内拥有和行使行政职权的，行政机关不能在法定的对象和事项范围外行使行政职权，也不能超出法定的对象和事项范围行使行政职权。本案中原告要求北京市教育委员会履行依法查处某科技公司未经批准擅自设立中外办学机构的行为并进行处罚的职责，《中华人民共和国中外合作办学条例》第八条规定，教育行政部门负责本行政区域内中外合作办学工作的统筹规划、综合协调和宏观管理，并负责本行政区域内有关的中外合作办学工作，该规定中教育行政部门对本行政区域内中外合作办学工作较为笼统，实践中不能直接作为履行职责的依据。据此，《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》对此问题进一步明确规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的中国培训机构与外国经营性的教育培训公司合作举办教育培训的活动，不适用本办法”。此规定使教育行政机构和工商管理部门的权限有了区分。

（二）行政职权划分的成因

首先，法律规范关于行政机关的权限划分不够具体和明确。例如，《中华人民共和国宪法》第八十九条规定，国务院“规定各部和各委员会的任务和职责”“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，但是《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并没有对部、委的职责以及中央和省、自治区、直辖市的职权划分作出规定。其次，“三定”方案（规定）关于行政机关的权限划分不够清晰和统一。为了解决法律规范关于行政机关权限划分方面的缺陷，国务院制定并先后多次修订“三定”方案（规定），以明确各部、委、行、署、直属机构、办事机构、直属事业单位等部门的职责，相应地，地方各级人民政府依据国务院“三定”方案（规定），对本级政府不同部门的职责予以调整或重新设定。但是，“三定”方案（规定）虽然明确了各个层级、部门的职责，然而作为一种对行政机关职责的宏观定位，它并没有就每项职责的具体内容作出规定，随着机构改革和行政管理体制的推进，不同层级、部门的职责也在不断地调整和变动，这就造成了同样一级、具有同样职责的部门，所行使的职权有差异，所采取的管理手段有差别的现象。

[1]本书采用的法律、法规规章和其他文件均为案件处理时有效的法律文件。如本案处理时为2011年，适用的法律即为1998年制定的《中华人民共和国高等教育法》，而非2015年修订的《中华人民共和国高等教育法》。——编者注

[2]该法规已被《教育部关于废止部分规章和其他规范性文件的通知》（教政法〔2004〕9号）废止。——作者补注

[3]段晓珊：《论行政职权是法定还是约定》，载《法制与社会》2013年第6期，第147页。