第二节 商业用房拆迁的特殊性
一、商业用房的特点
商业用房属于非住宅房屋，与住宅房屋的相比较存在着很大差别。从非住宅房屋的使用状况及经济结构来看，商业服务用房多数为上世纪五六十年代租用房管部门的一些非住宅，也有单位自管产自用和出租的，还有部分私房产权人自发地把住宅改为非住宅。这类非住宅都在繁华闹市，其经济效益十分可观，而使用者主要是商业系统的国营、集体企业和个体经营者，这类拆迁涉及对象众多，经济结构多样。产权性质的不同，使用主体的多样性，且不同行业的单位和个人具有不同的特点，所提的具体要求也有差异，增加了拆迁的难度。
二、商业用房拆迁的资产转移特点
众所周知，房屋拆迁的意义不仅仅是将房屋拆除，而更多的位于房屋之下的土地。就商业用房而言，应当说土地在房屋价值中的成分更加明显。当然，土地是一种稀缺资源，其价值不但不会降低，反而会随着人口的增长和经济的发展日益增值，而对于土地上建成的房屋，其价值却往往会随着使用时间的增加而降低。所以，商业用房拆迁和其他类型的房屋拆迁相比，有着更加鲜明的特点，即远远超越了普通的拆除房屋的范畴，实际上是作为房屋的有形资产和作为土地的隐形资产之间的格局变化。在过去很长一段时间内，《城市房屋拆迁管理条例》在商业用房拆迁补偿方面体现出偏重反骨结构而轻视土地区位的特征，对于商业用房拆迁补偿明显不合理。由于商业用房拆迁中，资产的变化情况相对较大，因此在补偿安置方面也有着更大的难度，具体包括以下几方面的特点：
1.被拆迁人对经济补偿的期望值远远高于对房屋面积的补偿。被拆迁人对安置之外的经济补偿期望值很高，尤其是位于拆迁区位好的商业用房。这是因为一方面商业用房因拆迁停产、停业、异地带来了一定的经济损失，另一方面这种损失难以确定，使被拆迁人常常对补偿项目漫天要价。
2.忽视“级差地租”[2]，拆迁前后房屋价值过于悬殊，造成补偿安置时价格上的不平等。尤其是对经营性房屋拆迁，在房屋拆除前其经营形式是市场化的，而房屋拆除后对其房屋的补偿却按拆迁法规规定。即商业用房拆迁，偿还建筑面积与原建筑面积相等的部分，按照重置价格结算结构差价；偿还建筑面积超过原建筑面积的部分，按照商品房价格结算。这在概念上就出现了一个问题，即忽略了拆迁前房屋的土地因素，价格的评估上，拆迁前房屋用的是相对不变的政策价格，拆迁后的房屋则按变动着的市场价格来结算，使拆迁双方产生了不平等，被拆迁人产生“把我赶走，让你发财”的不平心理，补偿安置上普遍要求“拆一多还”就不奇怪了，特别是以营利为目的的房地产开发项目，由于忽视了“级差地租”因素，使拆迁人和被拆迁人形成利益分配的不平等。
3.所有权、使用权不一致使补偿安置的主体复杂化。拆迁商业用房，由于对房屋和土地在所有权、使用权的拥有方面呈多样性，造成补偿安置的主体难以界定。比如在房屋使用权方面，就有单位承租公有非住宅自营的、有转租、转让的；有的以承租公房为资本与他人合资联营的。就土地使用权而言，有通过土地批租获得的，有行政有偿划拨获得的，还有行政无偿划拨的，这些商业用房占有者无论合不合法，拆迁时都已既成事实，往往使被拆迁人合法权益难以界定，从而增加了非住宅拆迁与安置的难度。
4.拆迁补偿内容多样性使补偿标准难以统一。非住宅拆迁的补偿除政策规定的几种形式外，还包括其他范围，以房屋本身角度考虑，有建设费用、装潢费等；从附属于房屋的人员角度考虑，有人员工资、劳保福利等；从经营的角度考虑，有停产、停业、库存物的处理等等。政策的原则规定，远不能适应实际需要，往往形成无法可依的局面，任凭拆迁双方讨价还价，使国家、集体、个人利益均遭受到损失。从以上情况可以看出，非住宅拆迁涉及有形资产和隐形资产的转移，所调节的利益关系比较复杂。这是拆迁工作中对商业用房拆迁必须加深认识的关键之所在。
三、商业用房拆迁中的特殊问题
商业用房按产权归属可划分为：国有、企事业单位自有、私有房屋，其中又有合法产权与违法建筑之分；按管理使用方式划分有：自用、租赁、联营、合作等等。商业用房除自身价值外，其特殊性是作为生产要素可为生产经营者带来收益，由此而引发利益关系的调节，产生种种问题。
1.补偿安置的主体复杂。商业用房和土地在所有权、使用权上的同一与分离，例如，土地使用权有通过土地批租、转让、有偿划拨、无偿划拨、继承或购买私有房屋而获得等等，房屋使用权有自用、承租、转租、转让所得，经营方式有自营、承包、联营、合伙等等，致使利益关系多元化，不可避免地产生权益分配之争。此外，一些街区搭建的临时商业用房，以及亭、棚等等，使用人多为下岗职工、自谋职业者。这些商业用房的占有者，使用人无论是否合法，拆迁时都已成现实，决不会轻易降低各自的补偿安置要求，有的显然已超越拆迁的范畴成为一个广泛的社会问题，使当事人的合法权益难以界定。
2.补偿的基准偏差且缺少科学合理的定量。商业用房所处的区位是其价值中极为重要的因素，城市中心区与郊区的房屋本身并无本质差别，但处在不同地段的经营性商业用房的经济价值则有天壤之别，核心因素就是级差地租。由于历史原因，长期以来我们忽视了土地的价值，“重房轻地”，在现行的拆迁法规中对房屋构造的评价具体详尽，而对地产概念却缺乏应有的认识，其价值亦难以体现。导致当事人双方利益的不平等，违背了等价有偿的原则。有关部门对此已做了大量的调研分析，提出了种种办法，但从根本上讲仍缺乏科学合理的定量标准。
3.拆迁补偿内容繁多，补偿标准难以准确、统一。商业用房拆迁的补偿除了房屋本身的补偿安置之外，还包括从业人员、离退休人员工资、各项补贴、经营损失、搬迁费用、商业区位及楼层补偿等等。被拆迁单位情况千差万别，政策规定的原则性与实际情况的多样性不相适应，往往无章可循，一些单位和个人则借机多报人员、工资标准、营业收入等，有的甚至漫天要价，致使拆迁补偿费用难以控制，难以预见，不仅成为拆迁中的“沉重话题”，而且形成一股不良风气。
4.特殊房产的商业用房拆迁难。地方政府在拆迁中遇到上一级机关或军队等特殊部门的房屋，尤其是拆迁经济效益较好的商业用房时，被拆迁单位往往提出远远高于规定的要求，使拆迁人无法接受，地方法规也难以制约这些特殊部门。
5.法规建设滞后，执法力度不够。商业用房的拆迁补偿安置十分复杂，拆迁法规中的有关规定原则性强，缺少一套适应市场经济规律，能行之有效的均衡拆迁双方利益的办法。因此，从商业用房拆迁的疑难案例和强制执行的情况分析，拆迁行政主管部门、司法机关在处理商业用房拆迁纠纷的案件中，显得力度不够，尤其是对单位的拆迁，往往以拆迁人的让步和妥协而告终。
四、商业用房拆迁问题的对策
1.在市场经济不断发展的客观条件下，运用法律法规界定拆迁当事人的合法权益，显然是最佳选择。它应包括立法和执法两方面。首先，完善法制有助于合理的调整各方利益，避免纠缠，而且具有规范性和强制性。其次，有助于拆迁行为的规范化，避免同样拆迁，异样补偿的不公平现象。最后，由于法律法规的明确和公开，避免了少数人钻政策空子，这样做既能规范拆迁，提高政府的信誉，又能促进执法者的廉洁、公正，从而保证拆迁工作的顺利进行。
2.理顺权属关系，合理界定拆迁当事人的合法权益。由于商业用房和土地在所有权、使用权上的两权分离，导致拆迁补偿安置的主体复杂化，在涉及土地级差收益的分配，资产格局的变化及其科学合理的评估时，所需调节的各方面的利益关系亦十分复杂。随着社会主义市场经济的不断发展，国营、集体、私营、个体等多种经济成分长期共存，共同发展，商业用房的拆迁补偿安置的对象不再是单纯的公有制企业。因此，理顺权属关系，合理界定拆迁当事人的合法权益，避免国有资产的流失就显得十分重要。以土地级差收益的分配为例，经营性商业用房在黄金地段产生的黄金效益，很大程度上是由级差地租构成的，被拆迁人吃亏心理的重要因素就是级差地租没有在拆迁补偿中得以体现。级差地租是由于位置的优劣而导致不同地块的资本利润率不同，是由于社会或其他投资者的投资而使土地使用者获得利益的一种无形资产。它的产生是和国家在市场基础设施建设、改善城市环境等方面的大量投入分不开的，土地为国家所有，级差地租的受益主体首先应该是国家，其次才是对土地进行了投资而产生收益的土地使用者。在我国，虽然土地使用制度的改革已进行了数年，但是由于历史原因，城市中大量的生产、经营用地仍以无偿使用的形式存在于用地者手中，为他们带来可观的经济效益。不彻底打破土地无偿使用的观念、加速土地使用制度改革，势必造成国有资产的大量流失和土地资源的浪费。房屋是附着于土地而存在的，经营性商业用房所产生的收益显然离不开国有土地。当国家通过土地批租、有偿划拨等方式收回土地使用权时，“皮之不存、毛将焉附？”一些商业用房的占有者，长期凭借国有土地无偿受益，拆迁时又成了他要价的资本。因此，必须理顺土地和商业用房的所有权与使用权之间的关系，通过法规来界定拆迁主体的合法权益，根据土地使用者获取使用权的方式及其对土地进行的投资情况，确定土地级差地租的分配比例，才能真正显示“公平、合理”。在商业用房的拆迁补偿安置中，对产权人应侧重于与处分、收益权相关的房屋和土地资产的补偿，对使用人应侧重于与占有、使用权相关的经营损失的补偿。对于承包经营者、房屋承租、转租人，其相应的补偿应通过发包人、出租人并依据原承租、转租、承包协议及有关书证进行补偿。
3.规范补偿标准、探索货币安置的新思路。南京市政府曾经批准实施《南京市非住宅用房自行安置一次性经济补偿标准》，该补偿标准根据房屋所在区位等级、使用功能、楼层的不同分别给予基准价，再加上根据年纳税额的不同分别给予调节价补偿。对产权人和使用人的补偿分配按原协议办理，没有协议的则按承租期限的长短给予使用人占总额一定比例的补偿。由被拆迁人在自愿的前提下与拆迁人协商一致，达成协议后一次性买断。这个办法的优点具有可比性，适用范围广。既体现了级差地租的价值因素，又反映了经营效益的差别。不足之处是经营效益好，房屋面积较小的单位不易接受，应适当加大调节补偿的数额。另外，每过一个阶段，需视情况的变化进行调整。