五、PPP项目社会资本方回报机制设置的法律风险评析

在《某水利工程PPP项目实施方案》中，对PPP项目社会资本方回报机制设置如下：

“本项目在特许经营期间按合同约定在保证水库外观良好，结构安全，各项设备能够正常运行的前提下，由某区人民政府出资对中标社会资本持有的SPV公司股权进行补偿受让，运营期最后五年每年受让中标社会投资人持有项目公司股权的20%，每年转让价格为×××.××万元，中标社会投资人应对水库资产提供为期一年的质保服务。为应对中标社会投资人非正常退出情况，某区人民政府将建立应急机制，制定应急预案，及时引入有实力和经验的公司介入本项目的后续建设及运营。”

“政府补贴金额：为保证中标社会投资人合理收益，某区人民政府采用财政可行性缺口补贴方式对中标社会投资人进行补贴，建设期不进行补贴，自运营期第一年开始进行补贴，每年补贴金额×××.××万元(以实际招标确定为准)。政府可行性缺口补贴、股权补偿受让款、水库运营维护费、污水处理服务费须列入某区中长期财政预算支出并通过某区人大决议，并录入地方政府性债务管理系统。”

对于《某水利工程PPP项目实施方案》的这种安排，在八年的运营期中，实际上从运营三年后开始，社会资本方即可获得固定的回购安排，且看似股权，可能实质上是债权，构成地方的政府债务，并通过当地人大决议，录入地方政府性债务管理系统。对于这种安排，按照《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》的规定：“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。”“对采用建设—移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。”此种方式风险较大。而且，对于激励社会资本方的积极性和主动性来说，也不太完全妥帖。