第二条　适用范围

为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

■解读与应用

本条可以说是本条例的核心条款，不仅确立了《条例》的适用范围，明确了《条例》调整的房屋征收的事由（公共利益需要）、对象（征收对象为国有土地上的房屋，补偿对象为房屋所有权人）等基本事项，更重要的是确立了因公共利益征收国有土地上房屋的公平补偿原则。

●［征收房屋的前提］

本条明确规定，征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要。这就明确了实施房屋征收的前提。该规定的主要依据：一是《宪法》第13条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。二是《物权法》第42条第1款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。三是《城市房地产管理法》第6条规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。

●［征收方式］

征收采取的主要手段是国家机关依照法律规定通过行政行为对财产予以剥夺并转移所有权。从我国有关征收的法律来看，征收主要以具体行政行为的方式进行，我国基本上不存在以法律形式直接进行的征收。《条例》中对国有土地上单位和个人房屋的征收行为，属于行政行为。具体步骤是：（1）由市、县人民政府根据公共利益的需要，作出征收决定。（2）市、县政府确定的负责实施征收决定的房屋征收部门拟定补偿方案。（3）公告征收决定和补偿方案。（4）签订补偿协议或者作出补偿决定。

●［适用范围］

本条例只适用于征收国有土地上单位、个人的房屋，不适用于集体土地征收。

从法律上讲，本条例应当只适用于被征收房屋所有权人，但这并不意味着对因历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视，而是要区分不同情况，既依法维护好其合法权益，又符合法律的基本精神。因此，本条例虽然没有对承租人的补偿作出规定，对公房承租人的补偿问题，各地可以自行制定办法，对私房承租人的问题，则应依据相关的法律规范来解决。

●［商业开发利益是否构成征收公益的判断］[2]

部分商业开发项目的确包含部分公共利益的因素，有些商业利益项目间接产生的公共利益是不容忽视也是社会需要的。但《条例》之所以将非公共利益明确排除在征收范围之外，主要是因为原《条例》不区分公共利益和非公共利益拆迁，导致大量商业开发项目拆迁侵犯公民合法居住权益，形成激烈的矛盾对抗，严重危及社会和谐稳定。因此，从《条例》是对旧拆迁制度非公共利益滥用现象的反向矫正考虑，现阶段对商业利益是否具有公共利益因素，以及公共利益在商业利益中的构成比例，是否可以构成征收公益的判断上，应当从严掌握，但也不能简单否定。

界定的关键不在于征收行为直接受益人的法律地位（行政主体或者私营主体），而是征收追求的目标（征收目的）是否具有公共利益的性质。如果公共福祉需要征收，即使产生有利于私人的效果，征收也具有适法性，尤其是在公共福祉的产生直接来自受益企业的活动时。例如，征收有利于私法组织形式的能源供应企业，而该企业为公众提供电源、煤气等，从而实现公共任务。如果公共福祉仅仅是企业活动的间接结果，而不是企业追求的直接目标，例如，作为征收目的的企业扩大主要服务于私人利益，但其附属结果符合公共利益，如地区经济结构的改善或者提供就业机会。对于此种利益需要，征收程序应当有更多相关公众参与并享有相应的权利，同时，法院应当在个案中对征收目的进行适法性审查，审查的标准同样是是否符合征收要求的公共利益。此种征收极易在被征收人和受益人（另一私人）之间造成不公平，所以立法者在法律上应当对此种征收的必要性、征收要件和预防补救措施加以尽可能严格和具体的规定。解决此类公共利益和商业利益交叉的征收需要在制度设计上存在两种方式：一种方式是典型的有利于非公共利益的征收，是指国家先行征收私人的财产，再将其转售予私人或者私法组织，由公权力主体承担征收补偿责任的征收形态。另一种有利于非公共利益的征收是指私法主体作为征收的主体，由法律进行特别授权规定，也就是原先征求意见稿中提到的商业开发拆迁的模式，但考虑到此类方式反对声音较大，且不符合现行法律原则和规定，不宜在《条例》中予以规定，其可行性有待进一步探讨。

■关联参见

《物权法》第42条（P66）；《城市房地产管理法》第6条（P148）。