二、反思大雪灾应对中的行政应急管理体制

（一）2008年南方大雪灾的特点

与以往的气象灾害相比，2008年发生在我国南方数省的大雪灾属于典型的非常规突发事件，体现出两大特点：

1.危害特别严重。据民政部统计，截至2008年2月12日，这次低温雨雪冰冻灾害已经造成直接经济损失1111亿元。全国共有19个省（直辖市）受到不同程度的损害。因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192.7万人；农作物受灾面积1.77亿亩；倒塌房屋35.4万间。我国政府和学界普遍认为这是一场覆盖范围、持续时间均为历史罕见的“低温雨雪冰冻灾害”。其持续时间之长、影响范围之广、危害程度之深，给电力、交通运输带来破坏之大，给人民群众生命财产和工农业生产造成重大损失之重，实属罕见。[4]

2.属于复合型、系统性的突发事件。此次大雪灾发生在我国南方经济发达地区，由于该地区电网交通密集，物流、人流规模大，并且正值春运期间，所以引发了一系列次生和衍生灾害。大规模持续强降雪，导致我国南方地区的运输、能源、食品、通讯、银行等“生命线系统”和基础设施瘫痪，许多省市成为“孤岛”，铁路中断、公路堵塞、飞机转降、旅客滞留、电力中断、食品运输供应受阻引起物价飞涨等。因而，属于典型的复合型、系统性的非常规突发事件。[5]

（二）应对大雪灾的行政应急管理体制

反观我国政府应对此次大雪灾的应急管理体制，也可以发现具有两方面的特点：

1.从2008年1月10日到1月31日，属于各自为政式的“以条为主型”应急管理体制。2008年1月10日，华中地区普降首场大雪开始，此次雪灾的应对工作就启动了。中央气象部门发布暴雪警报、铁路部门负责铁路运输、交通部门负责公路运输、电力部门负责电网安全、发展与改革委员会负责电煤供应等。从表面上看，虽然国家各个职能部门都在全力以赴应对此次灾难，但其实处于各自为政、部门分割的状态。中央气象部门发出暴雪预警后，铁路、民航、公路、电力、公安、商务、军队等职能部门大多没有及时做好各自领域内的应对工作，更遑论这些部门对有关地方政府在横向上的预警及相互间的沟通和合作。雨雪天气才持续了半个多月，全国因“无米下炊”而被迫关停的发电机组就达4099万千瓦，致使许多地方不得不拉闸限电，而职能部门之间则出现“交通怪铁路没电、电力怪煤炭不够、煤炭怪交通运不

出去”的怪圈。[6]1月25日，湖南郴州境内输电塔倒塌，阻断京广铁路运输。这一消息不应只是铁路部门知晓，还应及时通知南方的广州市，并通过传媒及时通告全国，以避免出现旅客滞留现象。但事实则相反，北方南下的列车已经停开，大量旅客还在赶往广州火车站，造成数以十万计的旅客滞留。[7]而江西九江大桥因雨雪阻断后，2万余辆车绵延30公里被堵3天，而该省只有一辆铲雪车，紧急调来后竟没人会开，连除冰用的化学品，该省也没有及时购置调配。[8]除了政府部门之间缺乏合作之外，政府与军队之间也没有形成合力。1月24日南方很多地区都被大雪封路，陷入孤岛式的困境，但出动军队救灾却还在几天之后。到1月24日，受灾害影响，南方电厂发电用煤告急，越来越多地区的民众生活受到寒冷、停电、停水、食品供应紧张、房屋倒塌的影响。铁路、公路、航空运输告急，大规模旅客滞留、受阻、交通拥堵局面急剧恶化。1月28日，时任国务院总理温家宝亲赴湖南省、湖北省、广东省视察灾情，慰问受灾民众。然而，灾害还在进一步扩大。

“以条为主型”的应急管理体制当然无法有效应对此次大雪灾，这是由它的功能所决定的。这是一种分行业、分部门、分灾种的分散型应急管理体制，它建立在这样一个假设基础之上：政府所面对的突发公共事件是单一的、线性的，不会发生溢出效应，因而，基于各专业性应急主体自身的知识和经验就能够有效地应对。然而这样一种假设却无法适应此次大雪灾的应对需要。因为此次大雪灾不同于以往单纯的自然灾害，而是一种复合型、非常规性的社会危机，具有群发性和衍生性的特点。[9]它所造成的损害几乎涵盖了城市生活的各个方面，引发一系列的次生灾害，形成漫长的灾害链，出现牵一发而动全身的情况。对此类灾害的预防和处置就需要跨部门、跨专业的知识和技术，以单一的、常规性的突发公共事件作为预防和处置对象的分散型应急主体显然无法避免自身的局限性，必然出现“心有余、力不足”的现象。

除此之外，“以条为主型”的应急管理体制还存在两方面的缺陷。一是资源的配置和使用效率低下。由于各应急主体根据自身所管辖的突发公共事件类型来储备应急资源，导致各应急主体之间资源重复配置，大量资源闲置和浪费，极大地影响了资源配置效率。更为严重的是，当突发公共事件爆发时，由于应急资源普遍呈分散状态，不同应急主体之间的沟通往往梗塞不畅，它们之间的资源流动凝滞，以致无法有效整合以便形成合力和发挥整体优势。二是各自为政、部门利益保护倾向严重。由于突发事件的复杂性，现有的不同应急主体之间的应急职权和职责往往存在交叉、重叠现象，即不同应急部门之间的权力并非泾渭分明，而是呈现“界面关系”的模糊状态。由于不同部门考核目标不同，且应急资源有限，理论上虽然谁都有处置的权力和责任，但事实上谁都没有能力或愿望来负责。这些缺陷在此次大雪灾的应对过程中都不同程度地体现出来。

2.从2008年2月1日到应对工作结束，属于以临时性的应急指挥中心作为指挥和协调机构的应急管理体制。2008年2月1日，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心宣布成立，负责及时掌握有关方面的综合情况，统筹协调煤电油运和抢险抗灾中跨部门、跨行业、跨地区的工作。应急指挥中心成员单位有：中宣部、国家发改委、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通部、信息产业部、商务部、卫生部、民航总局、安全监管总局、国务院新闻办、气象局、电监会、总参、武警、国务院应急办、国家电网公司、南方电网公司、中石油集团、中石化集团、煤炭运销协会等23个单位。应急指挥中心办公室设在国家发改委。[10]应急指挥中心成立后，原先各自为政式的应对局面被改变，它集中行使指挥、协调和领导的权力，先后发布十几项命令、指示和公告，从而有效整合了中央和地方各个部门的应急资源，使应对工作高效、有序地进行。

然而，从结果来看，正如一些专家所认为的，这个指挥中心成立得太晚了，大雪灾已经造成特别重大的损失。[11]更为重要的是，该应急指挥中心只是个临时机构，虽然具有一些优点，比如相对灵活、运行成本较低（当大雪灾处理完毕，其使命也就结束了，不必支付平时的维持费用）。但也存在许多缺陷，包括：

第一，法律责任的承担主体缺位，无法严格落实问责制。从指挥中心实际运作来看，它可以根据大雪灾应急处理的需要，紧急调集人员、储备物资、发布命令对人员进行疏散，等等。但就理论上而言，它所实施的应急措施也可能存在违法的情况，因而可能需要承担法律责任。然而当大雪灾处理完毕后，它就被撤销了，相关人员又回到原机关，如何追究有关责任人的法律责任呢？这在法理上存在诸多难题。

第二，不利于突发公共事件应急处理的经验积累。由于临时性的指挥机构是针对大雪灾而成立的，其编制、人员不具有固定性和连续性，等到大雪灾一结束就解散，事件处理的分析报告等随之分散进入相关主体的档案，此次大雪灾应对的经验难以被有效保留，无法为以后设立的临时机构提供借鉴。

第三，人治色彩、实用主义取向浓厚，规则意识淡薄。由于临时机构的组成人员往往不是突发事件处理的专业人员，缺乏对应急法律制度的了解。同时事先又没有一个有效的应急处理计划，迫于应急处置的形势和压力，往往通过下指示、立军令状或全民动员的方式来处理问题。这些做法短期内的确能够起到立竿见影的效果，但对法治的冲击的负面影响却是长远的。在此次大雪灾应对中，我们发现该应急指挥中心只是在事实上行使职权和履行职责。它既没有宣布南方灾区进入应急状态，也没有明确自己的权力来源于何处，更没有运用《突发事件应对法》，这显然不利于我国应急法治的发展。正如美国大法官白兰迪斯所指出的：“公开、安全和自由同时要求政府官员与普通民众服从于同样的行为规则……我们的政府是一个强大的、无所不在的教师。通过自身的行为，它将教导全体人民善良的或邪恶的。犯罪具有传染性。如果政府成为违反法律者，这就会滋养人民轻视法律……产生专制。”[12]的确，如果在某些情况下政府可以偏离法治原则，那么在其他场合它们难道不会实施同样的行为吗？而一旦法治不再为人们视为是绝对的和不可动摇的原则，进一步破坏法治的情况就会发生，整个社会也会滋长“无法”的态度。