三、改革相依的改革：以公共关系推进司法形象改善

（一）司法公共关系的概念及必要性

西方法治发达国家的司法形象是其深厚传统的产物，[79]中国作为法治发展中国家，有理由在特定阶段以动员式的“工程”来建构和改善司法形象。所谓“形象工程”，通俗地讲就是宣传。“坚持司法宣传的正面性、全面性、引导性和及时性，是提高司法公信力的重要环节。”[80]系统化、规范化的“形象工程”则需要以具有丰富涵义的公共关系为基础。“公共关系是一种特殊的管理功能，它帮助一个组织建立并维持与公众之间双向的交流、理解、认可与合作；它帮助管理者及时了解公众舆论，并对之做出反应；它明确并强调管理部门为公众利益服务的责任；它作为社会变化趋势的监视系统，帮助管理者及时掌握并有效地利用社会变化，保持与社会变动同步；它动用健全的、正当的技能和研究方法为主要工具。”[81]从这个定义出发，司法公共关系可以认为是作为一类相对独立社会组织的司法系统，在与公众的交往和互动过程中塑造自身形象的传播功能和活动。司法公共关系不仅仅是宣传，司法系统在运行公共关系过程中需要综合运用策划、协调、引导等技能，并形成主要由传播力、整合力、塑造力等构成的“软实力”。

司法是法院的基本功能。在现行政治体制下，法院是人民的法院，司法是为人民服务的司法。“社会主义司法制度的本质性特征就是人民性。”[82]归根到底是人民性决定了法院应当配合制度建设行使公共关系的职能，共同为司法塑造良好的正义形象，这也是人民群众的新期待和新需求。

司法的人民性要求司法目标定位符合人民的期望。司法公共关系是宣传司法理念、沟通司法定位与人民期望的渠道。人民的期望既是司法定位的依据也是司法自我约束的凭仗。

司法的人民性要求司法过程向人民公开。司法公共关系是信息公开的集中表现和重要载体。人民有司法知情权，这一知情权是正常的知情权，而不是混杂着错误、扭曲、片面信息的知情权。法院有义务把完整正确的信息向人民公开，要通过实施有效的司法公关来传播信息，引导舆论。

司法的人民性要求司法公正建立在人民理解之上。司法公共关系有助于渲染司法程序公正理念，争取人民理解支持，并尽量弥合民意与司法公正的隔阂。[83]

司法的人民性要求司法权威建立在人民信任之上。“司法权威通常与法律信仰紧密关联。”[84]司法公共关系有助于树立司法权威，增强人民信任与服从。

（二）司法公共关系的功能构成

1.改良司法软环境，延伸司法保障范围

司法权的运行不仅需要充足的经费，还需要良好的社会软环境。司法保障的范围不应当局限于物质基础，司法公共关系可以使司法获得社会认同，这是一种更广泛意义上的保障。只有当司法系统与社会之间建立起了一种相互认知、理解、包容、支持的关系时，司法过程的信息才能有效地被社会及时获取，司法系统与社会之间才能保持交流稳定、沟通顺畅，达成相互信任的良性关系。非理性的舆论往往会歪曲司法形象，但是言论自由与司法公平是两种珍贵的权利，在发生冲突时往往难以取舍。[85]有效的司法公关既能最大程度地保护社会的言论自由，又能保证自由和权利行使不至于损害司法形象，还可以营造良好的社会氛围，支持公正司法行为。

2.改造司法职权架构，优化司法职权配置

传统的司法制度改革缺乏明确完整的司法形象改善伴随和支撑，而公共关系具有形象策划、信息传播[86]、舆情引导[87]和危机应对[88]的功能，可以补全司法职权结构中对应的部分。“在司法职权的优化配置过程中，法院管理模式的转变乃势所必然，审判权与司法行政职权的混同与交叉问题应当得到彻底解决，实现审判权的独立行使、司法行政权的集中统一管理。”[89]司法公共关系属于司法行政职权的一部分，但同时具有沟通司法行政职权与司法权以及协调司法职权与司法外部权力和利益的作用，可以保证司法职权清晰划分，分离运转的情况下仍然能够有效配合、协同作用。司法公共关系既能补全司法职权结构的缺失部分，改造司法职权架构，又能理顺司法职权结构的内外关系，优化司法职权在合理配置下的运行方式。（图四）

3.改进职业法官司法能力，提升司法队伍品质

政法理念的中国背景下，司法不仅仅是狭义上适用法律的技术工种，它包含了政治和社会的因素，因此完整的职业法官的司法能力应当是行政能力、业务能力和公关能力的结合。树立司法公共关系意识，掌握司法公共关系规律是改进职业法官司法能力的重要内容。公共关系是一种体系化的理论和一项专门化的活动，司法公共关系的专业性和创造性更强。必须创新法官职业培训机制，全方位提升司法队伍品质。年轻人往往对信息最敏感、思想最活跃、意见最尖锐，也往往最容易被负面信息所误导，应当有意识地选拔培养一批年轻法官，他们更熟悉和了解同龄人群的思维方式，从而能起到更好的舆情引导和疏导作用。

（三）司法公共关系的媒介选择

司法公关的媒介类型可以有多样化的选择，包括以电影电视、广播、报纸杂志、音像制品及户外媒体为主的传统媒体，以网站、电邮、论坛、聊天室、博客、短信为主的网络平台，以走访、接待、演讲、联谊会、公益活动为主的人际互动和以标识、特征物、展览为主的实物传达。

1.“看得见”的司法与媒介选择

网络以其受众广、传播快、自由度高、信息量大、类型多样等特点迅速崛起，成为当下最具影响力的媒介。在当前形势下，司法公关既要借助传统媒体丰富的公关经验和运作手法，采用公益广告、新闻报道、制作宣传品等形式，又要充分利用和有效规范网络的信息采集、资讯互动、资源共享等功能，加速推行网上立案、庭审直播、公布裁判文书、公开执行信息，促进“电子司法”的发展，建构“看得见”的司法，使流程更清晰、程序更透明、反馈更及时，以最大程度消解因司法的神秘感而致社会的无端妄自揣测。

2.可接近的司法与媒介选择

当前司法体制和工作机制改革取向是可接近、有亲和力的司法，从这个意义上讲，人际互动和实物传达是最符合这一方向的公关媒介。通过开展定期带案走访，面对面与案件当事人的沟通，深入当事人所处社会环境，使防范社会不稳定因素的关口前移，就地化解矛盾、平息纠纷；通过举办公共演讲、普法讲座、座谈会，保持与有潜在诉讼风险的单位和个人以及有关协作机关的横向联系。实施法律公益活动，介绍风险预防知识，推广程序理念，纯化执法环境。

实体传达具有无可比拟的触觉功能，可以使形象更加立体。可以通过征集司法标志（正义女神像就是很多国外法院常设的实物公关媒介）、开办司法博物馆、法庭开放日等活动，借助法锤、法袍等法器的直观效应，向社会传达正面的司法形象定位。

以上各种媒介既可以单独起作用，也可以共同发挥整合功能。要多方位依托各种媒体，进行密集司法公关，产生聚合效应。例如，开展海选“我最信任的十大人民法官”等活动，通过报道候选人主要事迹、网上投票、短信投票等方式，扩大影响，宣传法官的真实事迹，塑造法院的良好形象。甚至可以运作设立“法官节”、安排“资深法官接待日”、建立“法官热线”等形式多样的司法公关活动。

（四）司法公共关系的策略运用

1.惯用议程设置预定司法公共话题

议程设置可以理解为媒介通过不同的传播形式来强化某一话题，为公众设置“议事日程”，从而影响公众的认识和判断。[90]议程设置既是一种理论，[91]也包括该理论派生的一系列具体策略。

新闻报道的编排顺序，新闻大标题的醒目作用、报纸杂志的特写画面、电视的集中滚动播出、网络的热点主题和跟帖等都是典型的具有议程设置功能的公关形式。公众渴望了解有关司法的相关资讯，司法系统可以主动设置议题，有意识地引导公众的注意力。与其等到发生不利的公共事件后仓促面对，还不如在事前就定期将一些司法热点、疑难案件等公共话题主动摆到公众面前，引发讨论和思考，既普及司法理念和知识又获取公众的理解，为将来处理可能引发争议的案件预设一定程度的舆论正当性，即建立一种预警机制，才能从容面对公众，消解潜在的对抗。

2.善用意见领袖培育司法主流民意

媒介的选择性构建过程[92]与受众本身所处社会环境以及所拥有的经历和知识混合形成受众的一种处于优势地位的“共识”，也就是所谓的“主流民意”。司法公关要培育关于司法的倾向性优势舆论和“主流民意”，必须合理配置现有的公共传媒资源，打造“主流媒体”。通过“举案说法”、“大家看法”、“庭审直击”、“百姓陪审员”等具有鲜明特色的法律专题栏目或益智类法律游戏节目，以大众参与、通俗易懂的形式宣传司法和法官，以取得公众对司法的“共识”。

意见领袖在培育司法主流民意方面具有特殊作用。意见领袖，简单地说就是掌握权威话语的组织或个人。[93]基于意见领袖优越的信息来源、知识背景、生活经验、社会地位或专业技能，公众更愿意相信意见领袖，这便意味着意见领袖掌握了对这一问题的权威话语。资深法官、精英律师、权威法学家、专业法律媒体人等都可能成为法律界的意见领袖。意见领袖在司法公关中能够发挥独特作用，司法部门一方面要与现实中积极、见解深刻、独特、全面、有影响力的意见领袖合作，采取多种形式主动与他们保持稳定的交流，并安排或通过他们参与广播电视的访谈、讲座节目以及接受报纸杂志的采访，向社会公众传达正确、完整的信号；另一方面要善于发现和培养意见领袖，特别是司法系统内部的意见领袖。

当前，网络已经成为最便利、最自由、最有活力的意见表达场所，“其具有吸引眼球的效果以及公众参与的普遍性等特点，在制造社会性案件上有其最便捷的条件”。[94]从“彭宇案”、“许霆案”中，司法系统已经领教了网络的威力，要保证司法权威不受伤害以及保持正面的司法形象，必须重视网络意见领袖的作用。司法系统在加强网络建设的过程中，应当通过设立首席网络评论员、专业论坛版主、管理员等，在影响力较大或观点争议较多的网站及时关注舆情，疏导舆论，与网民在互动中营造健康的舆论环境。

3.借用舆论合力指引司法社会公评

整合公关是指在公共关系的过程中充分整合各种传媒工具和渠道资源，形成“舆论合力”，[95]促使公关成效最大化。运用整合策略要求司法系统有意识地与媒体合作互动，通过发言人等向司法主流媒体发布有关信息，由这些媒体对此进行及时报道和评论，引发其他各媒体的同步报道和广泛关注，借助舆论内在产生的合力引导公众以客观公正的立场评价司法。媒体舆论不仅是外部监督，也是“让公众了解司法审判活动的过程和法律效果，增加公众对法院的信任、建构司法权威的保障力量。”[96]

发言人准确及时传递信息的行为可以在第一时间与社会搭起沟通之桥，并对特定事件的起因、性质、进展进行定性，从而降低谣言传播和信息扭曲的几率。最高人民法院2006年9月宣布在司法系统内部建立新闻发言人制度以来，由于人民法院主动召开的新闻发布会没有定例，该制度的作用没有得到充分发挥。进一步强化和规范这一制度具有重要的现实意义，应当将常态定期新闻发布与非常态应急新闻发布结合起来，“新闻发言人不仅要通过新闻发布会向新闻媒体通报法院有关重大活动和案件审理的情况，更重要的是要加强与新闻媒体的日常联系，结合新闻媒体各自不同的特点和要求，提供有关法院活动和审理案件的有关材料”。[97]通过制定和发布规范性文件，明确界定发言人的权利、责任和程序。

司法部门以发言人为枢纽保持与人大代表、政协委员的定期沟通和磋商是不可缺少的。在网络迅速发展的形势下，还应当创新信息发布的方式，通过网络视频和文字资料直播新闻发布会或者通过在线问答等方式实现网上交流。发言人还可以会同有关部门主动邀请有关媒体组成调查采访小组，深入特定事件现场或直面特定人物，并采用组稿、多媒体等形式整合资源，发动全方位、立体式的公关行动，有效指引客观公正的社会评价立场。

4.慎用“把关人”调控司法舆情倾向

“所谓的‘把关人’，就是指具有让某一东西进来或出去之决定权的个人或团体”。[98]“把关人”在公共关系过程中按照群体规范或特定价值标准搜集、过滤、处理、传播信息的行为就是“把关”。[99]司法系统的“把关人”可以与信息主管部门、资讯采集公司、舆论调查机构等建立联系，通过监测软件、数据处理器等高科技手段采集报纸杂志发行量、收视率、短信流量、网上浏览量、跟帖、点击率等数据并进行舆情搜索、信息记录和关联分析。

“把关人”的对内职能是审查司法系统内部组织或个人拟对外发布的信息。在制定司法信息审核与发布内部规范基础上，对不适宜发布或不适宜在短期内发布的信息，“把关人”应当及时进行内部控制。“把关人”的外部职能是通过建立与新闻、网监、出版、宣传等部门的协作机制并加强自身的知识储备和技术升级，采取灵活适度的把关方式，有效打击和及时处置恶意的虚假新闻和攻击性评论，控制过激言论的非理性蔓延。“把关”的要义在于克制和限度，只有存在“明确且即刻的危险”时，动用司法程序进行信息限制才是可行的。[100]

此外，“把关人”还需要对司法形象可能产生不良影响的动向预先警示，并敦促相关部门及时做出反应。因此，“把关人”应当在制定一个成熟有效的预警预案方面发挥积极作用。当某一特定司法公共事件发生后，“把关人”应立即提请有关决策部门迅速启动司法（突发）公共事件公关应急预案，迅速形成新闻发布和舆论调控的具体措施，尽快平息事件带来的负面影响。[101]

如果“把关”过严或者过松，可能导致信息发布的内容与舆论引导的形式同质化，公众对负面信息的印象只会越来越深刻，对正面信息反倒会产生强烈的抵触心理，影响参与式司法民主的实现。司法公关应当避免这种单一化、同质化的弊端，积极拓展公关的不同角度和方式。公共关系可以渗透到司法关联的社会范畴，广泛发挥心理调节、伦理教化的独特效用，并激活普通大众的共同参与。