序
2003年那场惊心动魄的抗击“非典”斗争之后，党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析我国公共安全形势的基础上作出了全面加强应急管理工作的重大决策，以“一案三制”（制定修订应急预案，建立健全应急体制、机制、法制）为核心内容的应急体系建设取得重大成效，特别是2007年颁布实施了《突发事件应对法》，标志着我国突发事件的应对工作进一步走上了法制化的轨道。近些年来，面对大震、大水、大旱、冰雪和各类突发事件，“一案三制”经受了严峻考验，为保障人民生命财产安全，维护社会稳定发挥了重要作用。总之，党中央、国务院以制定修订应急预案为抓手，以建立健全应急体制为基础，以建立健全应急机制为关键，以建立健全应急法制为保障，开创了我国应急管理工作的新局面。
《突发事件应对法》明确提出，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。 这是我们党和政府多年来伟大实践的高度总结和升华，是应对各类突发事件的法宝，是全面履行政府职能，依法行政，提高社会治理能力的重要体现。当然，明确这22字的应急管理体制，并不意味我们的应急管理体制已经完善健全了，而是要求我们按照这个确定的总目标、总方针努力实现三个方面的转变：一是应急管理体制要从“分散”向“综合”转变，在各个层面上加强对应急资源、应急能力的整合，特别是解决好条块结合、部门配合、军地融合、资源整合、机制磨合的问题，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障国家安全和处置突发事件的能力；二是应急组织体系要从“一元”转变为“多元”，也就是在以政府为主体应对突发事件的基础上，更加充分地发挥社会和市场的作用，形成一个政府、市场和社会良好协作的、多元的公共应急组织体系；三是应急管理机构要从“临时”向“常设”转变，保证政府应急管理职能的履行能够贯穿于应对突发事件的全过程，特别是要做好预防和应急准备，使应急管理工作具有稳定性和持续性，真正做到居安思危，思则有备，有备无患。为此，我国政府采取了一系列的改革措施。例如，我们在法律上将县级以上的人民政府（而不是这些政府的部门）确定为应对突发事件的责任主体，很多地方以政府为主要依托成立了应急管理委员会，政府主官担任应急委主任，显著加强了对各种应急资源的综合统筹能力。再如，国务院和绝大多数地方政府都设立了应急管理办公室，作为实施应急管理的日常办公机构。此外，非政府组织和志愿者在突发事件应对中发挥了越来越重要的作用，军地联动和部门之间的协调也越来越顺畅。
但是，我们仍应十分清醒地看到，我国当前的应急管理体制还存在很多不足。例如，市场机制在应急管理体系当中的作用发挥得很不够；政府和社会在突发事件应对中的关系还没有完全实现从“命令型”向“合作型”的转变；党、政、军各方面的应急资源在重大突发事件的应对中还没有能够实现无缝衔接；上下级政府之间、相邻区域的同级政府之间在应急管理中的权力和职责还没有完全理顺；属地管理原则没有得到完整贯彻；各级政府应急管理办公室的设置方式和编制还不能完全适应实际工作的需要；应急管理中决策指挥和现场指挥的关系有时还比较乱；公共应急产业的发展还处于一个初级阶段；等等。这些问题彼此之间既相互关联，又关系复杂，需要学术界和实务界不断开展深入的研究，尤其需要提出一套比较全面系统、又适合我国国情、有可能在操作层面得到应用的解决方案来。
中国政法大学林鸿潮副教授是较早从事公共应急法制研究的一位青年学者，从其在硕士研究生阶段参与《突发事件应对法》的前身《紧急状态法》学者建议稿的起草工作至今，已有十多年的时间。鸿潮同志长期关注和研究公共安全与应急管理中的制度问题、法律问题，形成了一批兼具理论价值和应用价值的学术成果。与此同时，鸿潮同志还多次参与公共应急领域的立法起草论证和决策咨询工作，就我所知，至少就参与过起草《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》、论证《防震减灾法》的修正案、起草《安全生产应急管理条例》、撰写《国家综合防灾减灾战略研究报告》等。在我和鸿潮同志的接触中，我发现他是一位学术视野广阔、专业功底扎实、治学态度认真、勤于深入思考的年轻学者，他对我国公共应急领域的现实有着比较准确的了解和把握，并善于综合运用法学和公共管理学的方法进行研究，对相关的理论和实践问题常常能够提出具有建设性的见解。《中国公共应急体制改革研究》一书，是鸿潮同志近年来对我国公共应急体制问题长期思考、系统探索的成果。书中对我国公共应急体系建设中遇到的体制问题有着全面的触及，这些问题有的已经长期存在但至今尚未得到妥善解决，有些则是新近出现的前沿问题。对此，本书的作者都努力地给出自己的见解，对于某些较为棘手的问题——如重大突发事件应对中的党、政、军关系等问题也并不回避。总之，他将自己的研究成果拿出来让社会检验，既是一种勇气，也是对全社会应急管理工作的关心和奉献。所以，我十分乐意向研究和关注中国公共应急领域的人们推荐鸿潮同志的这本著作，也殷切希望有越来越多的志士仁人都来关心和支持我国的公共安全与应急管理工作。
是为序。
2014年11月28日