五、公共应急管理中的府际关系

政府是突发事件应对的第一责任主体，也是整个公共应急组织体系的枢纽与核心。但是，政府本身又是一个十分复杂的系统，存在不同的层级、部门和机构。不同层级的政府及其部门之间在突发事件应对中的权限、职责如何确定，角色如何分配，关系如何定位，都将对事件应对的效果产生至关重要的影响，并对事件发生和应对过程中法律责任的确定有着决定意义。

公共应急管理中的纵向府际关系主要包含两个问题。第一个问题，是将哪一级政府确定为应对公共突发事件的权责重心？突发事件的分级负责除了从政府的“能力本位”出发，[27]还要考虑其信息获取的及时性和响应的速度。一般来说，层级越高的政府财力越雄厚，掌控资源越多，突发事件应对能力也就越强；但另一方面，层级越低的政府距离突发事件的发生越近，获得信息的时间也越短，其响应也就越迅速。[28]因此，确定公共应急管理的权责重心必须就上述两个因素取得平衡。按照我国现行法律，县级政府是突发事件应对的权责重心，其缺点在于没有考虑到大城市的特殊性。实际上，在大城市的主城区应当由城市政府本身作为应急管理的重心，只建立一套公共应急系统。市辖区政府只对一般突发事件承担应对责任，在其他事件的应对中只扮演协同角色。而无论将哪一级政府为主来应对突发事件，都应当保证其权力和责任的匹配。《突发事件应对法》尽管确立了应急管理“重心下移”的方针，但在实践中，被下移的只是应急管理的责任，各种重要的应急权力和资源仍然在按照传统科层制设计的政府体系中被自上而下地层层保留，金字塔式的责任配置和倒金字塔式的权力配置明显倒挂。[29]这导致我们在口头上宣称已经将应急管理的重心下移到了基层，在实践中却将上级政府“靠前指挥”代行下级政府职权以克服公共危机的做法视为宝贵经验。仅仅在法律上提出由县、市政府负责突发事件应对，并不能真正解决这种权责倒挂关系，还必须进一步明确规定其在公共应急管理中的各项具体职权，以及获得各种应急资源的渠道和相应的保障措施。

第二个问题，是对于作为权责重心的那一级政府来说，它与上下级政府之间的关系应当如何确定？与上级政府相关的关键问题是扩大响应。按照法律规定，对于自身无力单独应对的突发事件，属地政府需要寻求上级的支援，乃至请求其全盘接手。这里有一个极为关键的问题，那就是突发事件的扩大响应应当遵循什么样的程序，是自下而上还是自上而下？笔者认为是前者，应当由下级政府先行提出改变定级、扩大响应的请求，再由上级政府根据核实后的情况作出决策。上级政府如果动辄越俎代庖，应急管理“重心下移”的原则就会被架空。“除特殊情况外，上级政府只有在得到地方政府的请求后方能介入。即使是特别重大的危机，由中央派人或组织专门机关进行直接指挥和协调，也要充分尊重所在地政府。与此相适应，需要有一个约束地方政府过度依赖上级政府援助的机制。”[30]如果危机处置责任可以逐级上交，地方政府就会缺乏明确的授权以及相应法律责任，很容易使上级政府承担过大压力，加大危机的处置难度。[31]与下级政府相关的关键问题是先期处置。在明确了对突发事件负主责的政府之后，下级政府无疑仍负有配合、协助义务。值得讨论的是，在主责政府启动应急响应之前，下级政府是否具有先期处置的职责和权力？进一步地讲，如果下级政府已经实施了先期处置行为，这些行为的法律效力将如何确定？我国作为“职权同构”的单一制国家存在着政府间权力纵向整合过度的问题，低层级的政府没有被赋予必要的突发事件先期处置权。[32]“由此导致地方在突发公共事件发生后可能轻易将矛盾上交给上级，以规避因对突发公共事件处置不当所必须承担的责任和风险，由此人为地增加了应急管理工作的运行环节”；并导致“上级部门超负荷运行，穷于应付各种突发公共事件而影响正常工作的开展。”[33]为此应当解决如下几点：一是明确下级政府对突发事件负有先期处置职责；二是下级政府因采取先期处置导致的法律责任应予豁免或减轻；三是下级政府先期处置行为的法律效力应当得到承认。

公共应急管理中的横向府际关系也包括两个层次：一是政府内部平行的多个部门、机构之间的关系；二是同一层级的多个政府之间的关系。学术界对于前者给予了长期关注，主流观点认为应当强化政府对应急管理事务的综合协调，打破部门间的“条条分割”，并倾向于设立综合性的应急管理机构。[34]后者则主要涉及两个问题：一是同一层级的地方政府在突发事件应对中的权责如何确定？二是同一层级的多个地方之间在突发事件应对中如何合作？在立法者看来，对于同一层级的多个地方政府，它们的应急管理职责似乎不应该、也不可能存在什么差别。而事实上，不同行政区域的安全环境及由此产生的应急管理任务有着巨大差别，地方政府的资源禀赋以及由此决定的应急管理能力也各不相同。如果我们能够以安全环境和应急管理能力两个变量作为主要依据，对同一层级行政区在突发事件应对中的职责做出差别化的设计，无疑要比现行制度上“一刀切”的模式更加科学。一个可供考虑的方案是：在公共应急管理的有关立法中，首先对各层级政府的应急管理权责做出原则性规定，同时规定例外，允许某些区域的地方政府全部或部分按照其上一级或下一级政府的标准承担职责、行使权力。至于具体的区域分类标准和权责调整方案，对于省级政府、地级市政府可以授权国务院确定和调整，对于县级政府可以授权省级政府确定和调整。

至于同级政府之间在应急管理中的合作，包括区域协作和区域援助两点。区域协作问题因跨区域突发事件引起，此类事件按照《突发事件应对法》规定，“由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”。但对于跨大行政区域如跨省的突发事件，在实践中很难按照法律的规定由“各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”。因为，由多个地方政府共同应对同一突发事件，从根本上是违背应急管理中的统一指挥原则的，很容易出现沟通不畅、协作不灵等情况，甚至产生尖锐摩擦。如果将这种情况改为由其共同上级政府统一负责应对，在事件级别不够高的情况下也是不现实的。一则负责应对的政府层级太高必将影响应对效率，二则高层级的政府在职权上未必与事件的性质和等级相匹配。在当前阶段，解决跨区域事件的核心思路还要立足于进一步明确应对主体，辅之以建立区域协作机制。首先，跨区域的突发事件应当尽量由一个地方政府承担主要应对职责。不同区域的事态能够区分主次的，由主要发生地政府负责；不能区分主次的，由首发地政府负责；不能区分主次也不能判别首发地的，由首先启动应急处置做出响应的政府负责。其次，对事件负有主要应对责任的地方政府在区域协作中应当被赋予统一指挥权。再次，应当建立区域协作机制作为必要补充，并通过一系列配套机制来保障其实施。包括将区域合作协议予以公开，从而增加违约行为可能导致的社会舆论压力；在各地方政府的应急预案中将区域合作协议的相关内容予以贯彻，从而间接地增强合作协议的法律约束力；将合作协议的实施常态化，即在突发事件的事前管理中就引入合作框架。区域援助则是指不同区域地方政府在突发事件应对中的相互支援，在我国目前主要表现为对口支援机制。这一机制以强制性、无偿性、单向性为特点，效率优势显而易见，但存在着严重的正当性问题。因为，支援地政府为受援地提供的各种资源最终都来源于其财政收入，而这些资金又主要是由支援地的居民纳税形成的。因此，对口支援的实质就是将支援地纳税人的钱无偿转移给受援地使用，而这种资金转移并不在原有的财政转移支付框架之内，实际上额外加大了支援地政府的财政负担。在支援地居民没有通过民主程序对这种公共资金的转移表示同意的情况下，由上级政府强制性地做出这种决定，在合法性和正当性上都存在问题。因此，这一制度应当有所变革：首先，对口支援主要应采取双向、互惠、自愿的方式，通过政府间的援助协议来实现；其次，对口支援协议应当经过民主程序确定，即地方政府缔结区域互助协议的行为必须受到民意机关的控制，具体来说就是要获得同级人大或其常委会的批准；再次，上级政府的职责主要是为协议式互助机制的不足提供必要补充，解决财力薄弱地区和多灾地区与其他区域之间苦乐不均的问题。

斜向府际关系，指的是地方政府与其上级政府部门之间的关系，也就是政府系统中“条”与“块”之间的关系。《突发事件应对法》对此给予了充分注意并着意试图解决，提出“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的方针，意图强“块”弱“条”，从“以条为主型”转向“以块为主型”的管理体制。[35]这在一定程度上解决了“条”、“块”矛盾，但并不彻底。因为，这一制度只实现了政府对其所属部门的协调指挥和资源整合，而没有解决垂直领导部门的问题，后者才是“条块”矛盾最尖锐的体现。垂直部门不受属地政府领导，在面对重大突发公共事件时对政府间纵向协调的影响十分明显。[36]此外，还有一大批中央直属的企事业单位掌管着多个重要领域的公共事务，但同样不属地方政府管辖。这些部门或企事业单位在管理和运行上自成体系，基本不受地方政府干涉，在发生涉及这些部门或单位的公共突发事件时，地方政府对它们的协调指挥就成了一个严重的问题。笔者认为，要解决垂直领导部门的特殊问题，就必须彻底贯彻属地管理原则。相对于上级政府部门，甚至是中央政府的部门来说，突发事件发生地的地方政府通常更适合担当应急处置的领导角色，上级政府部门的角色只是提供必要的支援和协调。属地管理体制是一项基础性制度，在危机状态下，应该由地方政府及其应急管理机构对公共危机实施管理，对危机处理负主要责任，必要时还可以接管中央单位的应急管理权。[37]