一、公共应急体制的既有改革及其局限

（一）SARS危机中暴露的公共应急体制问题

发生在2003年的SARS危机，是推动我国公共应急管理体系建设进入快车道的直接动力，近十多年来公共应急领域的制度创新，绝大多数都是以SARS危机中某方面的问题作为解决对象的。尽管此后我国又陆续发生了汶川地震等重大突发事件，但目前的公共应急体系仍是以SARS危机作为最重要情景假设的，体制问题也不例外。SARS危机中的体制问题，可以概括为对内的应急资源“条块分割”，对外的民间力量参与不足，官民合作渠道不畅。

首先，SARS危机使我国传统应急体制中最大的弊端——“条块分割”暴露无遗，这一痼疾被认为是导致此次危机未能及时得到控制的根源之一，甚至几乎将事态引向更加严重的方向。这种“条块分割”既表现为应急资源占有和使用中的与邻为壑，也表现为危机应对过程中的各自为政。长期以来，北京市范围内的医疗卫生机构形成了中央、地方、军队、武警四大系统条块分割、相互独立、互不管辖的格局，除地方之外的其他三大块医疗卫生资源，北京市政府根本无法支配。“这种医疗机构分散管理的体制就造成了医院之间信息沟通不畅，不能够准确地掌握疫情情况，也不能够采取非常有效的隔离和防止扩散的措施。”[3]另一方面，应对SARS涉及卫生、药品、物价、公安、铁路、民航、交通、教育、财政等诸多政府部门，而传统上，我国的应急管理体制强调的是部门分工和专业应对，分类别、分地区、分部门，根据灾害产生、发展和结束的各个环节分头管理。一言以蔽之，就是“一事立一法、一法设一部、一部管一事”。应急管理职能上的部门分割必然导致责任模糊，一旦发生超出单个部门职权范围的突发事件，部门间的协调配合便茫然不知所措，甚至演变为政府部门间争夺资源和权力的过程。加上利益部门化的严重影响，各部门更是互不买账、互不服气、互推责任、各行其是。因此，可以说在SARS应对的前半期，根本就不存在协调统一、明确有效的应对策略。这种混乱的局面甚至在中央政府出面协调的情况下都无法迅速扭转，直到北京市市长和卫生部部长“走马换将”才得以改观。

其次，在外部关系上，非政府组织在SARS应对中几乎无所作为的表现，使人们猛然发现我们一直标榜为体制优势的社会动员机制居然如此脆弱，所谓社会动员说到底十之八九还只是官方力量的自我动员。在许多国家，突发事件发生后第一时间赶到现场的并不是政府机构，而是数量众多、分布广泛、行动迅速的民间组织。而从出现SARS病例到全国大爆发，我国的非政府组织一直默默无闻，直到政府对SARS全面宣战才开始陆续行动起来。中华慈善总会、中国社会工作协会等十多家民间组织联合发出了“奉献爱心抗击‘非典’”的倡议书；中国红十字会、中国妇女发展基金会等发起了向一线医务人员、贫困患者家属的援助活动；一些草根组织发起了帮助流浪儿童、非建制的建筑民工抗“非典”活动。但从总体上看，非政府组织的参与十分有限。有专门从事NGO研究的学者分析，其中的首要原因是民间组织的登记管理、社会保障、减免税、人事、财会等制度极不完善导致其组织能力弱小；加上自上而下的官办社团占据了民间组织的主体，实际上并不具备民间组织应有的活力；又由于受到长期计划经济的影响，我国政府部门习惯于包揽社会事务，社会动员仅仅停留在口头上，导致民众对政府过度依赖，缺乏自我管理、自我服务意识。[4]笔者对这种分析表示赞同。

（二）后SARS时期的改革措施及其局限

在SARS危机的强烈触动下，我国政府随即展开了公共应急体制方面的改革。改革的核心举措，就是在行政系统内部“强干弱枝”，着意打破“条块分割”。首先，县级以上人民政府（而不是政府当中的各个部门）被确定为绝大部分突发事件应对的主要负责者；其次，依托政府为主体设立了各级应急指挥机构，以保证政府对各种应急力量的综合协调能力；再次，县级政府被确立为应急管理的权责重心，强调了属地管理为主的原则。这些措施在《突发事件应对法》中被规定下来，并概括为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的22字方针。

但问题在于，既有的改革举措并不足以保证上述方针的实现。一方面，就算这些措施解决了一般情况下的“条块关系”，对某些特殊“条块关系”仍是心有余而力不足。在我国，除了一般的政府部门，还存在着海关、国税、金融、外汇管理、国家安全、海事、铁路、民航等中央垂直领导部门，以及地税、质量技术监督、食品药品监督、国土资源管理等省级以下垂直领导部门。在这些部门之外，遍布各地的央属企业、事业单位基本上也不受当地政府管辖。对于这种特殊的“条块关系”，即便是改革后的应急管理体制也仍然无法撼动。2008年我国南方雪灾期间，铁路部门和广州市地方政府在春运方针上的反复争执就已经充分说明了这一点。另一方面，即使完全解决了一级政府内部的“条块问题”，还可能面临着“条外有条”、“块外有块”的新挑战。所谓“条外有条”，指的是在政府之外，执政党机关掌握着更为强大的应急动员能力，而军队作为最重要的应急救援突击力量，其作用更加不可替代，以政府为主体的应急指挥机构还远远无法实现这些资源的全面整合。所谓“块外有块”，指的是对于跨区域的大规模突发事件，按照现有体制常常要由多个地方政府共同负责，这些地方政府之间也可能发生各种推诿和争执，2008年雪灾应对中南方各省高速公路“你放我关”、“你关我放”就是一个典型的例子。[5]而在纵向府际关系方面，当前的体制将县级政府确立为应急管理的权责重心，这一策略在大多数地方是适用的，但并不符合大城市突发事件应对的实际情况；而且，有关属地政府与其上、下级政府之间应急权责划分的具体制度还很不完善，有些甚至完全付之阙如。

在外部关系上，为了扩大重大突发事件应对中全社会的抗危机能力，现行法律对社会动员原则和机制做了进一步的强调，并采取了一系列措施力图发挥民间力量的作用。这一点，在南方大雪灾、汶川地震、玉树地震、芦山地震的应对中都有一定收效，非政府组织和志愿者个人的力量受到瞩目和赞扬。但这丝毫掩盖不了社会动员机制的缺陷。从本质上看，目前的社会动员机制还是一种“命令型”的机制，就是作为动员者的公共部门以“自上而下”的行政命令作为主要方式，要求、倡导其他组织和个人提供各种资源参加公共危机的应对，并在应对过程中接受动员者的指挥，服从动员者的管理。这种社会动员机制最大的缺陷，首先在于完全忽略了市场机制在公共应急管理中可能发挥的作用。在社会动员的视野之下，用于应对突发事件的资源要么来源于公共部门本身，要么来源于公共部门面向外部强制性、单方性的汲取行为，排斥了由企业通过等价、有偿的市场机制提供公共应急产品和服务并为全社会储备应急能力的空间。而在我国社会结构发生巨大变迁的大背景下，政府借助其掌控的各种社会组织网络对社会个体进行控制的能力越来越弱，通过此类渠道实施社会动员的效果也变得越来越差，最后使得所谓的社会动员异化成了公共部门的自我动员。而在对待主动参与突发事件应对的民间力量方面，“命令型”的传统方式也越来越不适应于解决动员者与被动员者之间的关系，亟待转变为公、私“合作型”的公共危机共治模式。