绪言
人类生活不离社会，社会生活不免纷争，须有度量分界以限之，由是有法。法有主观、客观二义。客观法（Objective Recht）者，强使生活于社会之个人遵守之规则也。主观法（Subjective Recht），生活于社会中个人之权利也。准是以观，凡社会皆有法，举一切法皆有此二义，法字不专指法律也。
自家以至于国，皆社会也。社会中具有政治官府（Autorite politique）者，为国而别于其他诸社会。准斯义以言，国自尤长所统之部落，以至今日帝王、国会及多数人所治之国民，皆国也，特程度高下之不等耳。但今代国之意义（Staat, State, Etat），乃完全指程度甚高而官府具有一定性质之社会而言。至中国“国家”二字并称，别有原来，义亦有别也。
一国之中既有官府，由是有治人者与被治者之别。既有此区别，遂有如下两种问题之发生：一、治人者之权力是否正当，被治者应否服从？二、假定权力正当而应服从，此种正当权力及服从何所本耶？
解决兹二大问题之学说甚夥，要可总括为神权、民治二说。前说以政权为神圣所倡造，执政之一人或多人为神圣所指命，后说以政权出于受治政权群众之付托。前说虽不合理，但已为构成政治思想史要素之一，后说虽较合理，然其流弊足使执政权者有全能及个人完全无限的服从也。兹非本论所应解决之问题，仅专就国家之职务及目的述之。
一国执权之官府，名曰政府（Regierung, Government, Gouvernement）。无论政府之政体如何，其行为要不出立法、行法、司法三项。今代国家之立法职务，已与他二种职务分立，至行法及司法二种职务，事实上及学理上虽亦分立，然其目的皆在执行法规也。执行司法职务之机关，名曰法廷。其所根据判断诉讼之法律，为民刑诉讼法典，法廷编制法附焉。法廷之外，凡执行法规之机关，皆为行政机关（Verwaltung, Administration），其据以执行执务之法规为行政法。
行政法为内治公法之一部分。公法云者，包括宪法、行政法、刑法、国际公法而言也。刑法为决定犯罪惩罚之事，及法廷用何方法惩罚之法，国际公法为研究国际关系之法，二者皆有独立的根据也。
宪法及行政法则反是，其性质大致相同，其接触点甚多，不易完全分离。
研究宪法乃知国家之政治的组织，政权之区别，立法行法之人如何指定，是宪法为行政法之首篇。
行政法则分析此治人者机关。机关如何构成，此宪法之范围也。机关各部如何作用，此行政法之范围也。
研究此二法之初，有一共同解决问题，即其构成及作用之目的安在，政府在国民中之任务应如何也。
此种问题固亦不属吾人研究之范围，盖研究行政机关之构成及作用，仅知其如何，勿须研究其应如何也。但吾人有不应完全恝然者，因其关系行政法之原则甚重。
现在对于此项问题之答复有二，一为警察国家（Etat-Gendarme）学说，一为保佑国家（Etat-providence）学说，质言之，个人权利说及社会权利说也。
个人权利说以为客观法应以主观法为根据，人类初生，即有一定主观法，质言之，即有个人之天然权利，是人类应得自由发展其天然能力也。官府之行为为限制个人能力之行为，质言之，为一种妨害行为。但为保障个人权利计，又不能不有之，要以少加限制。少加干涉为是。就此派之学说言，政府之目的既在保障个人权利，政府之任务（目）仅限于法廷、警察、国防、卫生、道路等事而已。
社会权利说之主张，以为主观法应以客观法为基础，孤立之人不能有所作为，个人自由云者，即生存斗争、竞争、战争，以强抑弱之意，国家之任务不仅在维持秩序而已，须矫正人类之不齐，举一切财富由国家干涉、分配之。就此派之学说言，政府之目的在矫正人类之不齐，而其任务无限也。
兹二说皆有所偏，近代国家多折衷二说，而别政府之任务为主要职务及附带职务。主要职务在判断诉讼，维持国防，举办警察，便利交通，执行公益，营造管理国家官产。附带职务就教育言，得组织公立教育，监督私立教育，奖励美术。就交通言，得组织货物、旅客（铁道航线）、信件（邮政、电信、电话）之转运事业。就工业言，得干涉矿业、森林，并保护发明。就商业言，得组织商会、展览会，规定关税制度，并给予补助金。就豫防及救济言，得组织并奖励贮蓄匮、退休匮、互助会种种事业。
除以上两类职务外，更有一种重要职务，即为执行职务，须筹给经费，是为财务行政，亦行政法所应包举之事务也。
由是观之，政府职务甚夥，然尚不乏漏脱之事，行政法之广泛可知。所以行政法无法典，即有法典，亦不能包括一切行政规例（判例、习惯）。
行政法之范围既甚广，行政法之研究法当然甚多，所以治斯法者，多目行政法为干燥无味之科目。其实反是，兹编所用之方法务求单纯，先研究行政组织之原理，次研究行政组织，再次研究行政诉讼，此课程中所谓行政法总论也。将来如有余暇，再附带研究行政事务，此虽非总论之范围，但因有下列两种原因，不能不旁及之：一、中国行政法材料颇形缺乏。若研究历史的行政法此项材料自属有余，但现行法颇欠完备，即有明章，亦多等具文。治法学者当研究生法，不当专攻纸上空文，近来光阴虚耗者，即坐此病。二、教课之无联络。本国现行法材料既缺乏，而外国法之旁征博引，亦漫无取舍，各人各有研究方法，不能勉强附合也。
第一篇 行政原则
本篇专述行政组织之原理，其主要者有四：一、立法权、行政权分立说；二、行政官府及司法官府分立说；三、法人说；四、公职说。
第一章 立法权及行政权分立说
第一节 分权制
立法、行政分权之学说甚多，列举其说，并考究其沿革，属宪法范围以内之事，兹仅就现行制度，略述其义。
今日各国政府多适用分权之制，制虽有别，分权一也，可概括为两种：一、绝对分权之制，如美国宪法所规定之制是也。此种制度之要质，即部长不能为国会议员，不能自由入国会，及发言不受议会之拘束，对于法案无建议权。此种纸上制度当然不能实行，故今日美国现行之制，适与宪法规定之制相反。中美、南美各国宪法仿效美国制度者，更无论矣。二、内阁政府制度。此种制度发源于英国，多成立于习惯，而不根据于纸上宪文，多数国家多采行之。其要质则部长以议会多数党员充之，内阁份子纯一不杂，内阁全体联带负责，政府有解散下议院之权。
我国纸上亦采用分权制，以立法、行政二权付之两种分立机关，立法权由国会行之，行政权由大总统以国务员之襄赞行之。就宪法之第四十五条言，似近于第一类之绝对分权制，若就第九十四五条言，则又似近于第二类之内阁制。此种结构于理想上之新制，吾人固无从逆赌其存废。但吾人应知者，分权之目的在免除独裁及暴政之害，目的能达，虽习惯亦良目的，不达，虽有宪文，无益于治也。
第二节 分权之结果及分权之限制
立法权及行政权之分立，有下列之三项效果：一、行政权不能以行政行为抵触法律或变更法律，法律未经明订者，不得以行政行为增加之。二、行政权不能以命令或法廷之判决书为法律之总解释，此种解释固得使法律明了，但安知行政权解释之意，即立法权立法之本意，总解释权应属之于立法权也。三、对于法律，不能在司法法院或行政法院提起抗诉。
就分权原则言，分权制非法学之真理，特仅为政治之豫防而已。若无节制，必窒碍难行。再分权不仅有节制，且有例外。例外云者，关系一定事件，以行政权付之立法权，或以立法权付之政府之谓也。节制云者，不越例外，特于实行之中缓和之之谓也。如行法权参与立法，或立法权参与法律执行之类是也。
立法权以提出质问、表决预算、监督会计等事参与行政。行法权以提出法案、请求复议、停止会议、解散众议院等事限制立法。例外之事经新宪法规定者，有参议院审判一事（六十三条），是为宪法的例外。现行法令中有多数与法律有同等效力之“教令”，是为历史的例外。
第二章 行政及司法官府之分立
司法权是否第三权，近代学者不少争议。其持三权之说者，且主张法官选举及任期终身，以为司法独立之保障。而持二权之说者，以为执行法律及因争讼解释法律，皆系执行法律，殊无倡三权说之必要。此种学理的争议，吾人无暇详述其说，但就分职言，行政官府及司法官府之分立，为学者所公认也。
此二种官府之分立，近代始见实行。昔日虽不乏纯粹司法官府，然行政官府往往兼理刑狱。此制我国今日尚适用之，新宪法虽有司法权由法院行之之规定，解决诉讼之职，不尽属之法院也。
设二种官府完全分立，如有关系行政行为之诉讼，应由何种官府受理耶？解决此种问题之法有四：一、即由行政官府受理；二、由司法官府受理；三、专设行政法院受理；四、司法法院及行政法院分别受理。我国前者诸制参酌并用，新宪法则以行政诉讼完全付诸司法法院，其关系行政诉讼一节，别有说明，兹略。
第三章 法人说
第一节 法人
人类生存不离社会，盖个人之力有限，生活时间甚短，不能不结合共同发展其能力，倡设长久事业而贻后人也。所以社会之中，包容多数人群结合。此种结合，种类甚多，广狭不等。言其大者，包容一地域中同语言、风俗之人，如国及其分区之类是也。言其次者，有以宗教、慈善、学识、美术为目的之结合，有以预防为目的之结合，有集资营利之集合。以上种种集合，皆得为法人，则法人为人类为达其共有之目的，而集群合力之结合也。
第人类事业不仅以此为限，尚有共同事业，如善堂、医院之类。此种结合与其管理及辅助之人似无关系，质言之，此项事业之法的根据，惟在达到一种目的，不以集合之人为本体也，其存在乃为本身而存在，其管理之人仅为事业之代表而已。此种制度在制定法中亦为法人。
何以上述种种结合事业具有法人资格？盖以此种抽象本体，在社会之中操有重要任务，而在社会交际之中自有其位置，能取能与，而为权利、义务之主体。是此种结合事业，亦为法的活动之中心，与自然人无异也。一般法人不能备述，兹专就行政法人之例言之。行政官府为执行其职务，分为若干事务，凡事务应有一种组织，一种有等级之人员，一种属事的或属地的权限。有组织须有预算，盖种种事务之执行，其职务需要开支，开支必有来源，由是遂为所有权者，为债权者、为债务者并有法的能力。总而言之，应使之为法人也。国为法人，应无疑义。国家复为行政便利计，而以法人资格分给于一定事务机关。此种事务机关亦得订立契约，支出收入，并为所有权者。以上皆为公法人，与私法人相对言。
第二节 法人说之根据
准是以观，今日制定法，皆赋予自然人外之结合以法人资格矣。然其根据之理由何在耶？法学家解释法人存在之理，约有三种：
一、假定说。此说以法人为假定之人，立法者为便利人群结合及人群制设之进行，姑假定之为人。此种假定之说，虽认人群结合为法人，然与自然人之待遇不同也。盖法律惟赋予有意思之人以权利，惟自然人有意志，亦惟自然人有权利，法律特承认自然人已有之人格而已。至若法人则异是，法律假定之为人者，仅补助其天然必需之身分，使之便利执行其职务而已，并未倡造一种完全人格也。准斯义以言法人，法律得赋予法人资格，亦得拒绝赋予，且得于赋予之后再取销其资格也。此种假定之说，古罗马法家已有主张，今日法国法家几全体采用，德国学者颇反对斯说。
二、公产说。此说以为惟自然人得为权利之主体，法人既属立法者之假定，曷不竟将此假面揭开。此假面之后有真实之人，并为假人权利之真正主体（德国伊林〔Ihering〕之说）。此种权利固非结合者所专有，但共有者仍不失为各员，特各员为达公共目的，于其个人产业之外，制设一公共产业而已。假定之人云者，乃共有产业之别名，与其名之曰法人，不如竟名之曰公产（法国卜拉虐耳〔Planiol〕之说）。此说只认有公产，不认有结合之人，可驳之点甚多，以之解释行政法人，尤为不合也。
三、实际说。此说以为人类结合，自有其固有生活，与社会现象之实际相合，应有人格与自然人同也。但承认此说，似应否认惟自然人能为权利主权之说，否认惟自然人有意志之说。其实不然，权利之享有与意志存在无关，儿童、疯人不能谓非权利之主体，自然人外，他种生物亦得有权利。生物云者，仅指人类而言，特有个人、团体之不同耳。此说德国学〔者〕白司奈（Beseler）、格耳克（Gierke）辈主张之。
以上三说，吾人无所取舍。盖社会科学之说，抽象之理居多，合于一般心理状况者即为真理，不合者即为伪言，法人之作用，只求其合于社会进化可已，无论为假定为实际，亦勿须问法律承认或否认也。
第三节 公法人
法人之种类有公法人、私法人之别，已略述于前，兹再申言其义。
法人资格不惟国及国之行政区域有之，一切合法之结合，皆有之其不同之点，则行政法之法人，不为私人利益制设，而为公众利益所制设。兹就公私法人构成、期限、作用、能力四点上分别之：一、构成。私法人之构成，只求其合法，无须行政官府之干涉。公法人之构成，须经行政官府之参与。二、期限。私法人存在之时，有限契约期限已满，即可消灭公法人。除官府别有处分，成团体人员决定解散外，存在时间无限。三、作用。私法人之作用，不求行政官府参与。公法人作用，行政官府应干涉之。四、能力。私法人得为一切契约所订之行为，其范围甚广。公法人之能力于构成时，已有限制。
以上为公私法人之区别，就一般制定法，即述其性质者也。大致二者区别之点，以公立、私立及公私利益为根据。但二者之间有一种结合，构成者虽为私人，而其目的则在公益。其待遇方法又当如何耶？中国制定法，对于公法人之性质，既无明文，对于此项法人之待遇，亦无规定，是亦行政法之一缺点也。
第四章 公职说
第一节 职员及雇员之区别
公法人之运行，必假手于人员，是为官吏。据旧制以言官吏，事君曰官，治人曰吏（《说文》）。质言之，君之臣也。臣下尽力以立功，于国君必报之以爵禄（《礼·燕义》）。官不止于本身，先人有诰赠，后人有荫袭。今日之官吏与旧日之官吏迥乎不同。今日官吏为公共人员，第公共人员为数甚众，是否尽为官吏，抑别之为官吏及非官吏，今之法学家皆承认有分别之必要。然一言及分别之标准，官吏之性质，则学说纷纠，无所适从也。余以爲勿须别举理论，只就事实区别可已。如就事实言，公共人员可分为职员及雇员两种，前者为官吏，后者为雇佣人员。
至区别之标准，不能有固定不变之根据。标准随进化而变更，与其预定理论区别之标准，不如任判例，政府根据国家现在状况判别之。此种判别与国家之必要职务有相联之关系，公共事务亦取决于此。大凡公共事务之元素有三：一种国家当时所认为必要之任务；一定有等级有纪束之人员；一种为执行任务之资财。
根据此义而求官吏之定义，则官吏为执行国家当时所认为必要任务之常任及正式人员。此说之立脚点以进化为根据，可省多少驳难。即一般法学家所认为可驳之点，如争论不休之国家必要任务问题，吾人得用当时二字答复之。本节之结论，可概括为如下之四义：一、公共事务云者，有常任及正式执行国家当时所认为必要任务，有等级有纪束的人员之事务也；二、凡常任及正式执行公共事务之人员，皆为官吏；三、官吏不能结社罢工；四、此外一切人员无官吏之性质者，为雇员，不适用前项拘束。
官吏之义既明，兹再就其入公务、出公务、权利及义务、监督四点分析之。
第二节 入公务
官吏入公务云者，即任用之义也。任用官吏，昔日所用之方法甚多，今日则不外任命及选举两途。任命为一人之指定，选举为多人之指定，中外现行法，两种方法并用。就法的方面言，任命及选举大致相类，应研究之问题亦大致相同。兹就任命及选举两法，共同别为四个问题解决之，即一何人指定，二何人被指定，三如何指定，四如何监督四问题也。
任命问题
何人任命 此点新宪法已有规定，大总统任命文武官吏（八十一条），此义固广，但有三种限制：一、总统不能自由任命。据宪法之规定，行政权由大总统以国务员之襄赞行之（七十一条、九十五条），是任命官吏，应由国务员负责也。二、总统任命官吏，但宪法及法律有特别规定者，依其规定（八十一条）。三、法令得附以任命条件，如能力、考试、简定之类。
何人被任命 此点就原则言，凡人民皆有从事公职之权。但就现行法令言，被任命者须具有年岁、国籍、教育程度、专门技术等条件。
如何任命 任命手续如未经法令明白规定者，亦应用公文发表之（任命状）。已经法令明白规定者，应遵法定手续，如考试、择任、加委之类。
任命如何监督 任命有等级监督及诉讼监督，诉理得直，任命无效。
选举问题
何人选举 依现行法之规定，凡具有法定资格之人，皆为选举人。选举团有大小之不同，有最小选举团，如市长、乡长选举团，仅限于市乡自治会之类是也。有最大选举团，如省议会、县议会议员选举团之类是也。兹专述大选举团。
何人选举 选举人有政治选举人、自治选举人之别，兹所述者惟自治选举人。各国法定选举人资格，有概括及分列之规定，综合列举之，要不出有国籍成年男子、无精神病、失权（褫夺公权、破产、禁治产等）、教育、居留（居住、资产、纳税等）、非军人官吏、教师等项。
何人被选举 就原则言，凡选举人皆有被选权，但各项选举法如有特别规定，如法定不得有选举权及停止选举权之限制，则无被选权。
如何选举 欲选举之有效，须根据法定时间、区域、程序等项举行选举，而此项条件之规定，须依据便利、自由、真实三个观念。
便利云者，使选举人就近投票，区域过大，必划分之，投票日时，必先定之，要以不碍选举人时间为主。
自由云者，一、使选举人于选举前有认识预备当选人之时间及方法，留选举进行期间，俾预备当选人得向选举人表示意见（揭示、传单、演说、辩论）。二、法令应预防政府或私人压迫选举人，应使投票秘密，禁止官派当选人，并惩罚威胁利诱、诬谤等事。
真实云者，使投票无弊，于收票、数票、宣示结果等事，应公开也。
选举如何监督 选举如有违法及舞弊等事，选举人得提起诉讼。选举诉讼原则有二：一、应有一公正明法之官府受理，二、凡选举人皆得便易提起诉讼。凡选举制之未具有此两种性质者，皆为不完备之选举监督，质言之，选举之法院监督为必要之制设也。选举监督有二种，一为名册之监督，一为选举之监督。
选举名册或有遗漏，有资格而不列名，或无资格注册者，应由官府监督之。监督之官府应以法院为宜，较之更正方法为善。
选举如有违法舞弊情事，亦应由法院监督之（另有自审查资格方法）。其要义有四：一、凡选举人及预备当选人皆得起诉；二、受理之官府应为司法法院或行政法院；三、诉讼应单简迅速、不纳费受理之；〔四〕、法官得有监督选举一切作用之权。
第三节 出公务
本节研究官吏职务如何终了，及因何事而出公务。官吏出公务之事，除死亡外有三：一、因本人之意思而出公务（辞职）；二、因长官之意思而出公务（免职）；三、满法定之期限。此三事皆任命官吏及选举官吏所共有之事也，其根据之原则有二：一、官吏出公务，应由法令规定之。二、法令之规定，应以公共利益为准，得视情形变更之，官吏不能反对其变更。
辞职
就原则言，官吏不能任意去职，盖官吏如任意辞职，一方足以妨碍事务之进行，一方得以规避惩戒也。准斯意以言辞职，应具有如下之两条件：一、辞职有效，须经长官允准。此条件凡任命官吏均适用之（《官吏服务令》十四条）。但选举官吏之辞职，据一般现行法之规定，有须经本会许可者（《省议会法》六条）。有持不待许可即可解职之说者，其说以为选举人员一人去职，无碍进行，且议员多无给职，得不与任命官吏同一待遇也。二、官吏辞职未准以前，应继续执行其职务，至允准后，后任接事时止。此条件任命官吏均适用之。其继续任事之期间，由长官决定（休职），至选举人员无专任职务者，似得去职，而去职有碍事务之进行者，亦应继续任事，至交代时为止。
免职
官吏免职应有明文规定，盖所以防制长官以喜怒为进退之标准，而妨碍事务之进行也。是以今日各国法令，皆有官吏保障之规定。保障有普通保障及特别保障，前者对于一般官吏而制定，后者对于各项官吏而制定。法律防制专断的免职，应规定：一、何事免职，二、何人免职，三、免职之程序（惩戒委员会之审查）。此为对于一般官吏之保障，至如法官、军官、教官等，另有特别保障。免职不合程序，不能发生效力。
选举官吏之免职，亦应有特别保障。故现行法多不用免职之名，而名个人免职曰除名，团体免职曰解散。
满期
若法令规定在职期间有限期限已满，职务当然终了。任命官吏在职期间，今日制定法大致无任期之规定，选举官吏在职皆有限期，期满当然离职，期满后之行为无效。
第四节 官吏之权利及义务
研究官吏之权利及义务，当先明了其性质，其要点有二：一、所有公职盖综合法令所规定之权利义务而言。二、所有权利、义务完全以公共利益为依据，不以在职个人私益为依据，即一切在职之利，得如官俸、恤金、荣誉之类，亦本于此种观念，而制定法律得随时变更之。
各国制定法中，官吏权利、义务之规定，视职务而异，固极琐细，但可综合为权限、利益、义务三事研究之。
权限
权限云者，对于一定事物有管辖之权也。法令对于各项官吏，应确定其管辖之范围及限度，其要义有五：一、法令应规定在职人员应管辖之事，是为事的管辖（Katione materiac）。管辖外之事非官吏所应为，即为之亦无效。二、法令应规定在职人员所管辖之区域，是为地的管辖（Katione Loci）。官吏在管辖地外之行为无效。三、法令应规定管辖如何执行，或团体决定执行，或单独决定执行。四、法令应规定决定之程序（如解散自治会须经核准之类）。五、法令应规定的何种方法执行，其决定官吏所用之方法，应用法令所赋予之方法，不能自由采用他种方法（《行政执行法》）。
利益
官吏应得之利益，可概括为三类：一、资给如官俸、恤金及其他各种资给（交际费、旅费等）之类是也。选举人员多为名誉职，但亦有资给之例。二、保护如妨害公务、侮辱官吏、处罚之类是也（《刑》一五三至一五七）。三、荣誉如制服、勳章、礼节之类是也。以上三种利益，盖为公共利益而赋予，非为个人私益而赋予，法令得自由规定之变更之。
义务
官吏之义务，大致可别为六项：一、官吏自行其职务，不得以自身之职务委托他人。如有故障时，由法令预定其代行职务之人。所以今日制定法中，或制设补助之人，或规定代理之人。二、官吏竭尽忠勤以行职务。此项义务可又别为六种：一、官吏不得未经请假离职；二、官吏住所应在官署附近；三、不得兼充他职；四、不得兼充公私商业人员；五、不得为报馆执事人员；六、不得为与所管事件有关系之职业（《官吏服务令》）。三、官吏不得泄漏职务之秘密。四、官吏应执行其职务，不得违背职务或废弛职务（《文官惩戒条例》）。五、官吏服从长官命令，但有两种限制：一、惟服从职守应为之命令；二、命令虽关系职守，若违法令之规定不得服从。六、官吏应保有其职务之威望，不得有不端正之行为。
第五节 官吏之监督
官吏执行职务或不执行职务，得有三种弊害之发生：一、官吏办事粗率及弄权舞弊，应有上级官吏监督之，是为行政监察原则。二、官吏行为违法或不当，应有监督人员取消此种行为，是为行政等级及行政监督原则。三、由官吏行为所致之资财的损害，官吏应负赔偿之责，是为行政官府及行政人员负担资财损害责任原则。兹分述于下：
监察
一切官吏应受监察。监察之法有二：一为训令权，长官对于属官指导训示之权也；二为惩戒权，以惩戒处分，如申诫、记过、减俸、降等、褫职等处分加之官吏之权也（《文官惩戒条例》）。惩戒权与惩戒权异，前者较后者为严密，惟司法法院独有之，后者较前者为活动。前者决定罪名，或宣告刑罚，或应守程序，皆受刑法之拘束，后者则不然。但今日惩戒权有诉讼化（Juridictionalisation）之趋势（辩论、辩护等）。
等级及监督
此项所包括之事有三：一为等级监督，二为行政监护，三为诉讼监督。
等级监督者。上官对于属官有停止、取销或变更其行为之权也。此权惟对于官治行政官吏适用之，一切官治行政官吏皆受此等级的监督。最高监督长官为部长，上官不特对于属官之违法行为有停止、取销之变更之权，而对于不当行为，亦得执行其等级监督。
行政监护者，对于自治行政人员之监督也。此项监督权不及前者之严密，其权有三：一、为不予核准自治机关决定之权；二、停止或取销自治机关行为之权；三、代执行权。以上三权，对于自治机关之违法行为或不当行为，得均适用之。此项监督常为保障自治而执行，故名监护。
诉讼监督者，因等级监督或行政监护有不能予被治之人以完全保障者。盖一方私人无法强制上官执行其监督或监护之权，一方行政人员不尽为谙悉法规、公正无私之人，质言之，监督或监护或不执行，或不善执行也。私人处此景况，应有评驳之权，并向应受理之法院控诉之也。此亦名行政诉讼，后别有说明，兹不备述。
第五章 行政行为
第一节 法的行为
官府执行职务应有表示之法，是为法的行为。行政官府之法的行为，名曰行政行为，为法的行为之一种。研究行政行为之先，当先分别各种法的行为。法的行为，区别之法有二：一、官府行为可别为事的行为、法的行为两种，此两种行为亦名曰准法行为、合法行为。前者为事之执行，后者为法之表示。例如调用军队，事的行为也，须用有权官府征调之文，此法的行为也。事的行为固为事之执行，然勿误以为非由法所规定，亦有程序、条件限制之。合法之行为，被治者应服从，抗拒者有制裁，否则官府或官吏负民刑责任。但事的行为，非法学范围所应研究之事也。二、官府行为可又别为立法行为、行政行为、司法行为三种。而此三种行为，区别又有两种根据：或以内容为根据，就行为之性质言，立法行为为发表一种规则之行为，行政行为为实施此种规则之行为，司法行为为解决由此规则所发生之争讼之行为。此种区别当然仅指国家之行为而言。或以形式为根据，质言之，以机关之行为为区别之。根据国会之行为为立法行为，法院之行为为司法行为，二者以外之官府行为为行政行为。此亦就国家之行为立论，内容及形式之区别不尽相合，国会有时为行政行为，亦有时为司法行为，行政官府亦有时为立法、司法行为，司法官府亦不尽为司法行为。
兹专就效用立论，自应注重后之区别，盖如有争讼问题之发生，亦易为解决也。是吾人所研究之行政行为，即行政官府之行为，别言之、国家之狭义法的行为。
第二节 行政行为之性质
行政行为固为国家之狭义法的行为，然勿误以为一切行为皆出自国家，近代国家尚有协助国家之法人，如行政区域、公务法人之类是也。此种法人亦有为行政行为之权。
行政行为既为法的行为之一部，而法的行为又为一种意思表示，由意思之表示发生一种法的关系，是行政行为之元素与一切法的行为之元素相同也。兹定行政行为之义，为“以发生一种主观法的状况为目的之意思表示”。根据此义而求行政行为之元素，约有四种：
一、意思之表示。行为之表示，无论为自然人或法人，当为一种意思之表示。此种意思之表示，在今代为一种成文的表示，如公文程式所列举之公文之类是也。此姑就单纯之表示而言，尚有其他须经一定程序之表示，如调查、鉴定、建议、咨询等类程序是也，未经程序者不发生效力。二、权限。国家之事务虽日见扩张，要有一定限制，行政人员意思之表示亦应有范围，是为权限。其说已见前章。三、合法目的。行政人员意思之表示，即在权限之内，应有法定目的。立法者所定之权限，即为达此目的而赋予，行政人员之行政行为，不能违法之目的。四、主观法状况。行政行为之发表，应含有使发生一种主观法的状况之意。主观法状况云者，为违法的结果，使履行一种积极的（Positif）或消极的（negatif）义务，而附以制裁之谓也。易词言之，一定主体表示意思，要求履行义务，设不履行，而用制裁强制执行也（参照第四节）。
第三节 行政行为之种类
行政行为前节已有有程序及无程序之区别，兹所述者，除此区别之外，有否其他区别。今日一般学者对于行政行为，更别为权力行为及管理行为二种。此二种行为区别之必要，为学者所公认，第对于区别之标准，则学说纷纠。吾人以为权力行为及管理行为即单独行为及契约行为，盖行政行为既为意思之表示，表示方法当不外单独表示及协定表示两种。
权力行为由行政官府单独表示意思，表示合法，如依法任免官吏之类，无行政诉讼之发生，否则关系人得请求撤销。
管理行为，行政官府之意思与其他一种或数种意思协同表示之。协定表示之后，不能以单独意思撤销或变更之。此种行为所引起之问题，不仅合法与否问题、撤销问题，且涉及权利损害问题、权利保障问题也。
此外行政行为之区别，有就作用分类者，有认可、证明、给权、剥权等行为，有就名称分类别者，有命令、章程、议决案、契约等行为，或为事实的区别，或散见后篇，兹不备述。
第四节 行政处分
行政处分者，行政行为之救济方法也。行政行为既为一种发生主观法的状况之行为，设一方不履行义务，当用何法强制之？
设履行义务者为国家，设不履行其义务，私人得用法定方法强制之。就学理言，国家为客观法所范围，有主观法的地位者得提出抗议方法。第就事实言，执强制之实力者为国家，国家强制自身，势亦有所不能，是盖国家组织程度问题、法治程度问题，不受学理之拘束也。
至若强制私人履行义务方法，我国现行法已有规定（行政执行法），其强制方法名曰处分。处分有直接、间接两种：间接强制处分有二：一为代执行，一为过怠金。代执行者，本人负有行为之义务而不为，又非他人所若代为者，行政官府代为执行之谓也。代执行之前，有预告戒之程序。过怠金者，有不应为而为之事，科以罚金也。直接强制处分，对人得为有期限之管束，对物得为有期限之扣留使用或限制使用，对于家宅及其他场所得侵入搜索。此种直接处分，亦有事项、时间、场所、程序等限制。总之，皆行政官府执行其豫防警察或强制执行行政行为之方法也。
第二篇 行政组织
第一章 国家行政组织
第一节 组织之区别
行政组织根据之原则已具述于前，本节专述行政组织之区别。行政组织有两种区别，一种为全国行政组织及地方行政组织之区别，一种为议事机关及执行机关之区别。
全国行政组织亦名官治组织，包括中央及地方之国家组织而言。地方行政组织除官治组织之外，皆为自治组织，一国行政之良窳，视自治权限之消长。
行政组织之目的，在使全国人民皆蒙其益。顾各地方之情形不同，而行政事务之范围甚广，欲求行政官府一致满足各地方之需要，势必有所不能。譬如卫生事务，为国家行政事务之一种，设国家订立一种卫生规则，使各地皆一致适用之，不特未见统一之效益，而且为各地之障碍，与其一致规定，不如视各地方之特别情形，听地方自为规定。此种分治方法，即法学所谓之地方自治（Deceatralisation）原则。
地方自治制与国家集权制（Centralisation）不同，国家一切规定发自中央，固足以收强中之效，治乱国不能不用斯法。然其弊在妨碍地方之自由，是以今日承平国家多用地方自治之制。地方自治之极为联邦制度，联邦国家对外固为统一，然联合中之各邦，皆得自由行使其自治之权，此美国、瑞士国等国之现行制度也。
地方自治制亦名地方分权制，分权之法有二，或使地方对于中央自立，而用选举方法登用地方行政人员，或增加地方官府之职权，使少受中央之监护。
此外更有中央分权制（Deconcentration），此即增加地方官治行政人员职权之制，非地方自治制，仅为向地方自治进行之初步耳。我国历来行政，皆用此中央分权方法，如增加国家所任命省长之职权，乃中央分权而非地方分权，若省长改由地方民选，则由官治变为自治矣。
行政机关又有会议及单独人员之别。行政官府有两种必要之举动，即议事及执行是也。议事为多人之举动，执行为一人之举动，行政官府中多有此种区别，其指任方法亦各有不同。
行政会议之职务在陈述意见，答复咨询，议决事件，行政人员之职务即在执行。
以上两种机关又可别为决定机关及襄助机关。决定机关，有决事权之机关也。或为一人，或为会议，其决定或为固有之权，或受等级监督。襄助机关又可分为预备、咨行、执行三种机关。各吏署之司科，预备机关也。行政会、委员会、顾问会，咨议机关也。执行机关，或由决定机关自任之，或由他机关任之。
第二节 行政首长
国家行政官府，包括中央组织及地方直隶中央之组织而言。一国行政官府之首长执有行政权，近代国家之行政首长任用方法，不出世袭及选举二途。选举方法或用大选举团选举方法，或用小选举团选举方法。
我国之行政首长为大总统，由国会议员组织总统选举会选举之，以选举人数三分二之列席，得票四分之三者为当选。决选以得票过半数为当选，任期五年，得连任一次。缺位时（死亡、辞职、黜职）由副总统继任，至期满之日止。副总统同时缺位时，由国务院摄行其职务。同时总统选举会于三个月内自行集会，举行选举。满任之选举期限、程序亦同。至副总统缺位，应补选之大总统，除叛逆罪外不负责任。
大总统之职权可别为两类：一为宪法职权，一为行政职权。宪法职权约有三项：一、为立法职权，如提出法律建议案，派委员到国会列席发言，请求复议之类是也。二、为政治职权，如牒集两院临时会，停止两院会议，经参议院之同意，解散众议院之类是也。三、为外交职权，如对外为国家代表缔结条约。经国会之同意，对外宣战之类是也。
行政职权则根据宪法七十九条大总统公布法律并监督确保其执行，八十条大总统为执行法律或依法律之委任得发布命令两条之规定。此种命令亦行政行为之一种也。命令有单独命令、普及命令之别。前者为对于一人一事之命令，如任免令之类是也。后者为执行法律所发布之命令，如条例或教令是也。
条例亦有普及强迫之性质，与法律之效力同。但法律之范围甚广，而命令之范围有限。凡命令不以法律为根据者，则有背分权之原则，应有两种制裁，一请求撤销，二法院拒绝适用。
大总统命令非经国务员之副署不生效力（《宪》九十五条二项）。法治国家发布命令，其内容先引据法律，次条列规定，殿以使主管总长执行之文，有时且声述其理由。
行政首长发布条例之益有二：一面减轻立法机关之作业，使法律中专订根本原则，而执行此原则之行政机关，得视实际情形详细规定之。一面命令较法律易于变更，行政机关得就经验及状况变更其执行之方法。
为执行法律、发布条例之权，不惟行政首长有之，地方行政长官以及自治议会亦兼有之，如单行章程、单行条例、自治公约，皆行政行为也。（《省官制》二条，省长为执行法律，或依教令之委任，得发布省单行章程。《县官制》二条，县知事为执行法律、教令、省道章程，或依法律、教令、省道章程之委任，得发布县单行章程。《市自治制》二十五条，市自治会议决市公约，《乡自治制》十二条，乡自治会议决乡公约，《省议会暂行法》十六条，省议会议决本省单行条例。但以不抵触法律、命令为限，《宪法》一百二十五条及一百二十八条《自治法》。）
如前所述，行政首长之行为有宪法行为及行政行为，前者为不能控诉之行为，后者为可以控诉之行为。
第三节 部长
据《宪法》七十一条及九十五条之规定，行政权固属之大总统，而实际指挥公共事务者为国务员，质言之，国务总理及各部总长也。关系国务员之规定，除宪法别有研究外，兹所述者，部长如何任用，各部如何设置，部长之权限，各部事务如何分配等问题耳。
一、部长任用及部之设置问题
此两种问题有相联关系，部之设置属立法权之职权欤，抑属行政权之职权欤？今日制定法规定颇不一致也。有经宪法明订，由行政首长自由设置者，荷兰宪法之例也。有未经法律明订，始以命令设置，旋以法律变更者，义大利之例也。有命令及法律皆可设置者，法国之例也。
我国约法规定，大总统制定官制、官规（三十四条），部之设置、分配属之行政权。顾《宪法》第八章之规定，此项问题漫无明文，但据《宪法》第八十一条之规定，大总统任免文武官吏之文，部长任用之权操之大总统，部之设置及分配似亦应属之行政权也。就我国法文解释如此，特吾人不可误会此权绝对属之大总统。盖机关之运行必有预算，而预算案须经国会之议决（《宪法》十一章），国会亦有权干涉也。
至若部长任用方法，今日各国法制亦各有不同。或由行政首长自由任命，此美国制也。（虽有限制，实等具文。）或任用总理，而由总理自选阁员，此英法等国之制也。我国宪法规定与二制略有不同。与前者不同之点，在总理之任命须经众议院之同意（九十四条）。与后者不同之点，在两院议员不能兼任官吏（四十五条）。
二、部长之职权
部长职权有共同执行之职权，有单独执行之职权。共同执行职权之机关为国务院，（《宪》九十二条，国务院以国务员组织之。）以国务会议之决定执行之。
国务会议以国务总理为主席，应经国务会议事项为：一、法律案及教令案；二、预算案及决算案；三、条约案及宣战、媾和事项；四、各部权限争议；五、一定官吏之进退；六、依法令应经国务会议事项；七、国务员认为应经国务会议事项。
国务会议议决事项是否能拘束大总统之执行，此种问题就事实言，大总统可不受其拘束，但就法律言，大总统之行为非经国务员之副署不生效力（《宪》九十五条）。
部长单独执行之职权，就形式言，有部令、训令、指令、批等行政行为。部令于有所指挥时用之，训令于有所谕诰时用之，指令因呈现请而有所指示时用之，批则对于人民陈请事项准驳时用之（《公文程式》二条）。至发布条例之权，部长无之。易词言之，部长无因执行法律、发布教令、章程等行为之权也。盖此权惟大总统及行政区域之长官有之，部长既襄赞大总统行使行政权，无单独发布条例之必要，部令仅为执行其等级监督之行为，非条例也。但今日各部事实上不乏此种普及的规定。
再就事物言，则部长有副署权及管理权。据《宪法》九十五条之规定，大总统所发命令及其他关系国务之文书，非经国务员之副署不生效力，此副署权之根据也。未经副署者，除任命国务总理别有程序外，皆不发生效力。管理权者，部长有管理本部事务、监督所属职员并所辖各官署之权也。部长对于各省区最高行政长官之执行该部主管事务，有监察、指示之责，对于其处分，认为违背法令或逾越权限，得呈请大总统核夺。
三、各部事务之分配
今日各国中央各部事务之分配，最少有内务、外交、财政、国防、司法五部之设置，几无国无之。此外如教育、海军、属地、农务、商务、劳动、交通，或公共工程、卫生等部，则视国家之情形而设置。此外尚有特别事务而设专部者，除英国之特例外，奥大利、匈加利有社会幸福部，捷克有粮食部，捷克塞耳维有法制统一部，法、义有恢复土地部，法国有卫生救济部及社会预防部，希腊有救济部及粮食部，俄国有粮食委员会、国籍委员会、社会幸福委员会，法国有美术部，土耳其、塞耳维有宗教部，瑞典、塞耳维有社会事业部，塞耳维有矿林部，日本有复兴院。又各国有因特别地方情形特设地方专部者，如今之罗马利、捷克等国是也。又有设置无部之部长者，如今之芬兰、丹麦、瑞典等国是也。
我国自汉以来，中央部长有三公九卿、三省六部之制设。今制则设外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通九部，另有蒙藏院，院总裁非阁员。
四、部长之辅助人员
部长辅助人员大致可别为机要人员、事务人员、咨询人员、拟定法令人员四项。
掌管机要之所，各部皆设置之，以秘书组织之，适用内阁制之国，各部秘书皆随部长进退。
分掌事务之所，各部名曰司科，以司长、科长、科员组织之，是为各部之常任主要人员。各司事务之分配，以命令定之。
今之各部有会或常任委员会之设置，所以预备部长之咨询者也。以部中人员或专门人员组织之，大都为任命人员。此种各部委员会之设置，英法等国最多，美国甚少，我国亦设置不常。
拟定法令之机关，我国制度以国务院之法制局各部之参事分任之，而无法、义、荷、西等国参事院之设置。
除以上组织之外，各部又有次长之制设。有为政务官，如英法等国之制是也。有次长而领一部者，如法国之制是也。有为事务官者，如日本、墨西哥及我国现制是也。有不名次长而名秘书长者，如比、荷等国之制是也。
第四节 地方之官治组织
地方之行政人员，有官治人员及自治人员之别，前已言之。兹二种人员就事务言固有区别，如国防、司法、邮电等事务为关系全国之事务，自属之于官治机关执行，此种事务者自然为官治人员。又如某地方之街道洒扫、燃灯、运水、汽电、市场、市集等事务，自属之于自治机关执行，此种事务者自然为自治人员。但就人员言，有时互相为用，官治人员有时执行自治议会之议决案，而自治人员亦得兼为官治人员也。
我国地方区划大都分为四级，汉至六朝分为州、郡、县、乡，唐代分为道、州、县、乡，宋代虽有路、府、州、军、监、县、城镇、堡砦等称，然亦四级制也。元因宋制，亦有路、府、州、县、之别，路之上又置省以统之，而其行政区域颇不乏直隶之地。明清两代，则有省、道、府、州、厅、县之分。以上各制，除汉之乡制与今之自治区域近似外，皆为官治区域。质言之，即中央分权制之区域也。汉以来之乡，以迄清代之保甲，盖为乡役而非乡官矣。
民国之制，循旧制而统一其名称，以省领道，以道领县，以县监督市乡。兹就法令之规定分别研究之，至此纸上制度已否实行，是在学者之观察品评耳。
一、省制
我国现在最高行政区域，中央为京兆，余为省，兼控制藩属者，为特别行政区域。京兆长官为尹，省为省长，特别行政区域则以军事长官名都统、镇守使者兼之。就官治言，三者性质多相同也。兹专述省长，以例其余。
行政区域之长官，昔有用多人制者，如后魏之一州三刺史，法国革命后之一郡八监督，皆有背多人会议、一人执行之原则也。后魏之三长出于任命，弊害尚少，至昔日法国之八长，皆由选举，所司者不仅地方行政，且兼国家行政，其大害在足以破坏国家之统一。
我国现行地方制度，除宪法之规定别有研究外，每省置省长一人。其任命资格法无明文，省长为政府之代表及中央之委员。
为政府代表之省长有自决权。自决云者，除报告、核准、追认外，各部总长不能代为决定也。但其行为违背法令或逾越权限时，各部总长得呈请大总统核夺（各部官制）。为中央委员之省长，决定之权操之各部，省长惟有奉行之责，而无专决之权。
省长自决之事约有四种：一、自委掾属并自定其职掌员额（《省官制》十四条），荐任县知事（同六条）及政务厅长（同十三条），委聘省参事员半数（《省参事会条例》二条）。二、指挥或监督一定国家行政事务。（《省官制》一条，管辖全省民政各官及巡防、警备等队，第三条，于所辖地方官吏之命令或处分，认为违背法令，或妨害公益、侵越权限时，得停止或撤销之。）三、执行行政监护。省长对于省议会，有咨交复议（《省议会法》三十八条）、咨请撤销（同三十九条）议决之权，有核准解散县议会之权（《县自治法》六十五条），有呈请解散特别市自治会之权（《市自治制》七十三条）。四、行使治安警察权。（《治安警察法》一条，行政官署因维持公共之安宁秩序及保障人民之自由幸福，得行使治安警察权。）省长于非常事变时，得调用兵力（《省官制》第十二条）。
省长之行为亦有单独命令及普及命令，后者名曰省单行章程。据省官制第三条之规定，省单行章程一不得与现行法令抵触，二发布时应公布之。所有省长行为应受监督。
省长公署设政务厅，置厅长一人，厅内分设四科。（京兆尹公署无政务厅，都统署名总务处。）
省设省参事会，以省长及参事员十二人组织之（《省参事会条例》一条）。省长委任三人、聘任三人，省议会选举六人，省议员当选不得过半数（同二条）。其职权在筹画审议一切行政事项，答复省长咨询，受省长委托出席省议会，处理各级自治之纷争及疑难事项（同八条）。
省以下之行政区域为道，道置道尹一人，其职权大约如省长，但道非自治区域（《道官制》）。新宪法地方制度无道之制设。
二、县制
县之组织盖亦模仿省制，县置县知事一人，执行县内行政事务（《县官制》一条），得发布县单行章程（同二条），提督所辖各员（同三条），自委掾属（同七条）及县参事半数（《县自治法》三十六条），呈请解散市乡自治会（《市自治制》七十三条、《乡自治制》三十一条），未设法院各县之司法事务委任县知事处理之（《县知事兼理司法事务暂行条例》一条）。县知事之任命须经验及格及保荐注册（《知事任用暂行条例》一条）。
县设县参事会，其职权与省参事会不同，盖为一县自治机关之一种，后章别有说明，兹略。
市乡完全为自治区域，无执行国家行政事务之职权。
第二章 地方自治组织
第一节 省自治组织
历史的自治组织中国旧有之，如乡约、社规、乡老、耆长、善堂、义仓诸制，皆时间的自治制度之名称也。再就空间言，今之村庄、乡族、城镇、市埠、寨堡、墟集，曷常为国家行政权力所能普及之区？特近来效法之风盛行，只知纸上制度之建设，而舍固有之制度，不加调查整理，于是乎有今之自治组织。
据现未完全实行法规之规定，全国官治区域除道外，同时为自治区域，省县以下有市乡之制设。
省之自治机关为省议会，省设省议会于行政长史所驻之地，其名额依元年一届省议会议员名额表之规定（《省议会暂行法》一二条）。
凡有中华民国国籍之男子，年满二十五岁以上者有被选权。但有下举情事之一者，如一、褫夺公权、尚未复权；二、受破产之宣告，尚未撤销；三有精神病；四吸食鸦片烟；五不识文字等事，不得有选举权及被选权。又如一、现役期间之陆海军人，及在征调期间之续备军人；二、现任司法官吏；三、现任本省行政官吏及巡警；四、僧道及其他宗教师，停止其选举权及被选权。再如一、小学校教员；二、各学校肄业生；三、选举区内之办理选举人员；四、承揽本省工程之人，停止其被选权（《省议会议员选举法》三至九条）。省议会议员不得同时为国会议员，省议员为有给职（《省议会法》九条四十条）。
省议员之选举，依省议会议员选举法之规定，用间接选举方法。初选当选人名额为议员名额之二十倍，得投票人总数三分之一为当选。决选以比较多数当选，但以前次得票最多者为限。复选当选人不以初选当选人为限，以得投票人总数之半为当选，不满票额，再榜示姓名决选之。凡得票满当选票额，因复选当选人足额不能当选者，作为候补当选人。但依新宪法之规定，省议员用直接选举方法选出之。
选举人确认办理选举人员有舞弊及其他违背法令行为，得自选举日起，初选于五日内向地方审判厅起诉复选，于十日内向高等审判厅起诉。
议员任期三年，任满全数改选，任期以当选之日起算。议员出缺以后，补当选人递补之，无则补选。
议员出缺之事有三：一死亡，二经省议会之许可解职，三除名。
省议会分常年会及临时会二种。常年会每年一次，由省行政长官召集。临时会因特别紧要事件发生，由省行政长官或议员半数以上之请求时召集之。常会期六十日，得延长二十日，临时会不得逾三十日。
省议会议长一人，副议长二人，由议员互选之，以得票过半数爲当选。议员改选，议长一并改选。
省议会之议决，行政长官如认为违法，得咨省议会撤销之。如不服撤销，得提起诉讼于平政院。现行法令无解散省议会之规定。
省议会之职权：一、议决本省单行条例；二、议决省预算决算；三、议决省税之征收；四、议决省债之募集及省库有负担之契约；五、议决省财产之处分并买入及管理方法；六、答复省行政长官咨询；七、受理人民关于本省行政请愿；八、建议于本省行政长官；九、弹劾省行政长官；十、咨请查办行政官吏；十一、对于省行政长官之质问及要求到会答辩。
省长之地位不特为政府代表及中央人员，兼为省之代表。为省代表之省长中央只有撤销其行为之权，无命令之权。关于省自治行政事项，先由省长经参事会之襄助筹画之，既经省议会议决之后，由省长执行之。省长对于省议会之议决，得请求复议，如省议会仍执前议，应执行之。
第二节 县自治组织
县之自治机关为县议会及县参事会。县议会设于县知事所在地，其名额在人口未满十五万之县，十名以上，每三万递增一名，但至多以三十名为限。
县住民年满二十岁，有本国国籍之男子，并继续住居县内二年以上，合于左列各款之一者，有选举县议会议员之权：一、年纳直接税二元以上者；二、有动产或不动产五百元以上者；三、曾任或现任公职或教员者；四、曾在高等小学以上学校毕业或有相当资格者。
县住民有本国国籍之男子，年满二十五岁并继续住居县内二年以上，合于左列各款之一者有被选权：一、年纳直接税四元以上者；二、有动产或不动产一千元以上者；三、曾任或现任公职或教员一年以上者；四、曾在中学校以上学校毕业或有相当资格者。
住民褫夺公权，禁治产，不识文字，为宗教师，为现役军人有一款者，停止其选举权及被选权。现任本县官吏或本县小学校教员，仅停止其被选权。
县议员为名誉职，但开会中得由监督官署核给膳宿费。
县议员之选举，以得票较多数者为当选，亦有候补当选人。
选举人确认办理选举人员有舞弊或其他违背法令行为，于开票后十日内，得向地方审判厅提起选举诉讼。
县议员任期三年，任满全数改选。议员出缺时，以候补当选人递补之。
县议会分通常会及临时会。通常会每年一次，每届四十日，得延长二十日，由县知事招集之。临时会以十五日为限，经县知事认为必要，或县议员过半之请求，由县知事招集之。
县议会设议长一人，副议长一人，由议员互选之。
县议会之议决，县参事会得呈请监督官署核准撤销之。道尹认县议会为违法越权或妨害公益时，得呈由上级监督官署核准解散之。
县议会之议决事项，为县自治事务县自治公约、县预算决算、县自治税、县不动产之管理及处分。此外亦得陈述意见，答复监督官署或县参事会之咨询。
县设参事会，以县知事为会长，参事四人至六人。县议会选举半数县知事，委任半数。选任参事，任期二年，委任参事，以县知事之任期为任期。
参事会之职权为：一、执行县议会议决事项；二、办理县议会选举事项；三、提出议案于县议会；四、制定自治团体之规则；五、管理县之财产；六、管理县之收入与支出；七、编制预算案及决算案交县议会议决；八、因调剂预算内之支出得为短期借款。
第三节 市乡自治组织
我国下级自治区域，现行法令概名之曰市乡。市指京师、省会、商埠、县治城厢及其他人口满一万之市镇而言，由是市乡因区域之重要、人口之多寡，遂有等差。其重要者为特别市，次为普通市，又次为乡。
市乡之自治机关，除特别市别有市参事会及区董等机关外，皆设自治会及自治公所，兹分述于下：
自治会
市自治会之名额，在人口未满五万之市定为十名，满五万以上者，每增人口一万，递加会员一名。但特别市至多以三十名为限，普通市至多以二十名为限。
乡自治会之名额，在人口未满五千之乡定为六名，满五千以上者，每人口三千递加一名，至多以十名为限。
市乡住民有本国国籍之男子，年满二十岁及二十五岁，并继续住居市乡一年及二年以上，合于下列各款之一者，得有选举权及被选权；一、年纳直接税一元及二元以上者；二、有动产或不动产三百元及五百元以上者；三、曾任或现任公职或教员及任一年以上者；四、曾在初等小学校及高等小学校以上毕业或有相当资格者。
市乡住民停止选举权及被选权之条款，与县自治法之条款同。至现任本地方之官吏，则停止其被选权。
自治会选举监督，准用县议会县员选举规则之规定。
市乡自治会会员任期二年，每年改选半数会员。因事出缺，逾定额三分之一者，应即补选新会员，补足前任任期。
自治会设会长一人，由自治会会员互选之。
（自）〔市〕乡自治会分通常会及临时会。通常会每年二次，以四月、十月为会期，由市长、乡长招集之。临时会（临）〔经〕市长、乡长认为必要，或经会员半数以上之提议，由市长、乡长招集之。
市乡自治会之议决，市长、乡长视为越权违法，或妨害公益，得申递理由，提交复议。如自治会仍执前议，得呈请直接监督撤销之。
直接监督，如证明自治会有违法越权行为时，得呈请上级监督官署核准解散之。
自治会之职权为：一、议决公约；二、议决自治事项；三、议决市乡预算决算；四、议决自治税之征收及公债之募集；五、议决不动产之处分等事。议决后交由市长、乡长执行之。
自治公所
市乡设自治公所，置市长或乡长一名，为市乡之代表。由自治会就本市乡居民之具有自治会会员、被选举资格者选举之，选举后由官治官府加以任命。乡长由县知事委任之，普通市市长任命程序同乡长，特别市市长由直接监督官署咨请内务总长任命。但京都市市长应由市住民就住民中具有被选举资格者选举三人，由大总统择一任命。
特别市设佐理员不得逾四名，辅助市长。由市长就市住民中遴选有专门学识者委任之，但须经市自治会之同意。
普通市设市董不得逾四名，辅助市长。由市自治会就市住民中有被选资格者选举之。
各乡得设乡董一二人，辅助乡长。由乡自治会就本乡住民中有被选举资格者选举之。
特别市得分区，每区设区董一名，办理区内自治事务。由市自治会就市民中有被选举资格者选举之。
特别市设市参事会，以市长佐理员、区董、名誉参事员组织之。名誉参事员四名至八名，由市自治会选举之。
以上各员均以三年为任期，任满再被选者得连任。
市长及其他市自治公所职员均为有给职，乡长及乡董均为名誉职，但得由县知事酌给办公费。
市长、乡长之职权，除特别市市长，提出议案须先经市参事会之议决，及乡长制定乡规则外，皆同下列六项：一、执行自治会议决事项；二、办理自治会选举事项；三、提出议案于自治会；四、管理市乡之财产；五、管理市乡之收入与支出；六、依法令及自治会之议决，征收市乡自治税及使用费、规费。
第四节 宪法规定之地方制度
据宪法之规定，地方划分为省、县两级（一二四条）。县以下有下级自治区域（二十五条十项、一二八条二项），省及县之国家行政，除由国家分置官吏外，得委任省县自治机关执行之（一三二条）。
省之自治机关有省议会及省务院。省议会为议事机关，其议员依直接方法选举之。省务院为执行机关，以省民直接选举之。省务员五人至九人组织之，任期四年。在未能直接选举以前，得由省县议会及全省各法定职业团体代表合组之。选举会选举之省务院设院长一人，由省务员互选之（一二七条）。此种理想的省制，除一七九〇年之法国新制可与比拟外，无他例可引据也。
县之自治机关有县议会及县长。县议会讲解员如何选举，《宪法》无明文。县长由县民直接选举之，依县参事会之赞襄执行。县自治行政，但司法尚未独立，及下级自治尚未完成以前，不适用之（一二八条）。
省之自治事项，据二十五条所列，有：一、省教育实业及交通；二、省财产之经营处分；三、省市政；四、省水利及工程；五、田赋契税及其他省税；六、省债；七、省银行；八、省警察及保安事项；九、省慈善及公益事项；十、下级自治；十一、其他依国家法律赋予事项。以上各事项由省立法并执行，或令县行之。县之自治事项为何，《宪法》亦无规定，但仅一二八条云县之自治事项县议会有立法权，一三一条云县之自治事项有完全执行权等语而已。至此种省法、县法为立法行为欤，抑为行政行为欤，不特吾人无从解说，恐制宪者亦难自解说也。
第三章 外国行政组织
第一节 法国行政组织
法国中央行政组织有总统、十二部长，是为行政。决定机关又有参事院之制设，是为行政咨询机关，兼为最高行政裁判机关。
参事院分为五庭，四庭为行政事件审议之所，一庭为行政诉讼裁判之所，院员以常务参事及特务参事组织之。参事以下设调查员及助理员，其行政职务在备政府之咨询，并审议应交参事院审议之命令。
地方行政区域有府（Departement）、县（Arrondissement）、乡（Commune）三级。
府之行政长官为府知事，有书记长一人为之副。府设参事会，为备咨询并受理行政诉讼之机关，参事三四人由总统任命之。
府之自治机关为府议会及常任委员会。府议会议员任期六年，每年常会二次，得以总统令解散之，但须报告国会。其议案由府知事提出，其议决案之效力不等，大致可分为四种：一、为不能撤销或停止执行之议决；二、为可以撤销之议决；三、为可以停止执行之议决；四、为须经核准然后执行之议决。其余则只能答复咨询及陈述意见而已。法国府自治权限制颇严也，但府议会尚有一种特权，为他国自治议会所无者，即国会有障碍不能集合时，则由各府议会各互举议员二人组织临时会，代行国会职权之权是也。
常任委员会委员四人至七人，由府议会互选之，每月至少集会一次，盖为继续执行府议会职权之机关也。
县设县知事及县议会，然职权有限，盖为安置冗员之机关，虽时有裁废之议，终以格于时势未能实行。
乡设乡长，由乡议会互选之，为一乡之行政长官，兼为司法、警察、官吏。乡长以下设乡佐若干人襄助乡长，选举之法同乡长。
乡设乡议会，议员视人口率定额十名至三十六名不等，任期四年。府知事得停会一月，总统得以经国务会议决定之命令解散之。会期分常会及临时会，常会每年四次，其议决案有不须核准执行者，有必经核准执行者，此外亦得答复咨询、陈述意见。
第二节 英国行政组织
研究英国行政制度，不可存一整齐一致之观念，盖英国制度非一时之创作，乃经历史沿革逐渐产生，与法国制度不可并论也。
英国行政首长为经枢密院（Privy Council）襄赞之国王。枢密院为极陈旧机关，但英国知废物利用，即就此旧机关中组织新内阁，但其名称仍为枢密院。至cadinet名称，乃事实的名称，是今日之枢密院为中央最高行政机关也。枢密院员为数甚多，乃于其中选择数十人为部长，又于此数十人中选择十余人为阁员。至何部长为阁员，何部长非阁员，向无定例。兹就最近之内阁言，内阁组合者为首相、国库长、大法官、计相、枢密院长、内务尚书、外交尚书、殖民尚书、印度尚书、陆军尚书、海军处长、商务会长、卫生部长、农渔部长、苏格兰书记官、教育会长、劳动部长等员，观其名称之殊异，可见原来之复杂。此外有为部长而非阁员者，如航空部长、恤金部长、第一工程委员、检察长、公证长、邮务长、辩护员等员是也。各部又有政务次官，为数甚多，不胜列举也。
中央组织之不整齐也，如此地方组织亦然。吾人研究英国地方制度，不特不可存整齐一致之观念，且不可存统辖观念及区域相同亲念。盖英国各地方组织为独立不相统属之组织，其区域亦为叠床架屋之分划。兹仅就其种类述之，可以见其复沓。
一、市教区（urban parish），有教区会（vestry）。二、乡教区（Rural parish），有教区议会（Parish council）或教区大会（Parish meeting）。三、学校区（School Distriet），有学务会（School Board）或学务委员会（school Attendance committee）。四、百家村（Hundred），有警长（Constabte），此类区域现已为下列四区域所代。五、小审判区（Petty sessional Dirision），为审判区域，其法官兼理少数行政事务。六、郡法院区域（County court District），为民事诉讼区域。七、济贫组合（Poor law union），有保卫会（Board of guardians）。八、卫生区域（sanitary District），视市乡情形有不同之制设，市区域有市区会（urban District council），乡有乡区会（Rural District council），海港制设又与市乡有别。九、道路区域（Highway District），原为特别区域，现与卫生区域并合。十、议会郡（Parliamentary county），议会选举区域也。十一、军事及司法郡（military and Judicial county）。十二、行政郡（Administrative county），为较大行政区域有郡议会。十三、议会镇（Parliamentary Borough），选举区域也。十四、市镇（municipal Borough），有市议会、市参事（Alderman）、市长（mayor）。十五、郡镇（county Borough），人口五万以上，与郡同一待遇之市镇也。
第三节 美国行政组织
美国联邦政府以总统为行政首长，辅以国务、国库、陆军、检察、邮务、海军、内务、农务、商务、劳动十部部长。部长及其他高级官吏之任命，法文规定须经参议院之同意，以下官吏则由总统或部长任命之。
各邦中央政府高级官吏之任命，大致用选举方法。一邦之长为总督，选任期间一二三四年不等。其职大致有四：一、于立法会议常会期中报告本邦情形暨应兴应革之事；二、统率本邦民团；三、有特赦权；四、不署名法律案，使立法会议复议。
总督之外，各邦官吏大致出于选举，至官吏之制设，各邦不尽相同。各邦皆有国务部长，其重要职务在保管档册，与联邦政府国务部长之专司外交者不同。各邦又有国库部长，保管公款，审计员支发支付命令。各邦几尽设总检察长。此外如教育长或教育局，多邦设置之。又有数邦设顾问会，以备总督之咨询。除以上各官吏外，则视各邦之特别情形，各设特别官吏，如管狱长、官产征收员、劳动稽查员、农业局移民委员之类是也。
以上各员之与总督为同僚，非属吏，与联邦政府之性质不同。其间虽有否称此种人员为内阁者（South Carolina），然各员皆得自主，无联带关系也。
美国行政性质大致与英国相类，只有法律规定，而无阶级监督。至若地方行政，亦为独立机关，官吏多由选举，法律虽由各邦立法会议制定，然由各地方分别执行，不受各邦中央政府之监督或指挥。
美国地方制度视地而异。北方自治区域有城（Township）制，市（City）之所在则以市制代城制，合诸城组合为郡（County）。南方则以郡为自治本位，复因事务之分配，划之为教育区域或其他区域，鲜有采用北方之城制者。西北一带则城、郡两制兼用，西方则分每六方英里为一城制，颇复杂也。
城之组织有城议会（Town meeting），又有选员（Selectmen）三人至九人，为执行人员，由城议会选举之。
郡之组织有委员（Commissioners），管理公款、公产、道路、救恤等事，大致皆由一郡住民选举。
市之组织有市长及市会。市会多有分为二院者，一为参事（Aldermen）院，一为议事院（Common council）。
第三篇 行政诉讼
第一章 行政诉讼原则
第一节 行政法院设置之理由
前此研究行政诉讼之受理，曾列举四种解决方法。《新宪法》规定，虽有司法法院受理行政诉讼之文，但实行无期，平政院存在如故，斯固为我国法律事实矛盾之点。但就外国之先例及学理言，行政法院实有设置之必要也。
夫行政、司法官府之分立，既为学者所公认，设有因公务执行所引起之争议，自应由行政官府自身解决，不宜付之司法法院。
设有两造私人因权利争议诸法廷，法廷之职务自在根据法律而评断其是非。然设争议者一方为行政官府，所争议之事为一种行政行为，固亦应诉诸仲裁，解释法律。第此种诉讼与私人诉讼表面虽相类，而内容实各殊也。
私人所争持者为两造之权利，至若行政诉讼一方，争持者因为权利，然彼一方行政官府所防护者非权利，仅为职务之奉行，此两种诉讼不同之点也。
解决两造争端，自应诉之官府，但行政诉讼中一方即为官府之本身，若行政诉讼由司法官府受理，是无异认彼官府较此官府之阶级为高，判断为明。根据此种理由，似有特设行政法院之必要。加以今日司法法廷职务日繁，行政法规日益增多，就分职言，尤有设置行政法院之必要。
如前所述，行政法院之设置，可有两种效益：一、便熟悉行政法规之人受理行政诉讼；二、使行政官府不受司法官府之监督。至若英美制之以行政诉讼属之司法法院者，缘其行政制度有特殊之点，非他国所可效法者也。
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行政法院设置必要之理由已具述于前，兹所述者，假定行政、司法两种官府分立之后，设有侵犯，应有何种制裁也？我国行政法规于此点鲜所规定权限，侵犯几成常例，无例可援也。兹专就法国之例言之。法国解决争议之制裁有三：
第一种，制裁为侵权行为之撤销。若侵权为司法官府，则由最高法院撤销之。若侵权者为行政官府，则由参事院撤销之。
第二种，制裁载诸刑法法典。据其规定，司法官府有意侵犯行政官府之职权，及行政官有意侵犯司法官府之职权者罪之（一二七条及一三一条）。
第三种，制裁在组织一解决权限争议之机关，解其争议。
争议云者，两官府权限之冲突也。其类有二，若为同类官府之争议，则为管辖争议，若为不同法院之争议，则为职权争议。
此二种争议为积极的或消极的，如两官府均认为权限所及，则为积极争议，如均认为非其权限所及，则为消极争议。
管辖争议无论为积极的或消极的，解决之法同也，皆由高级法院解决之，职权争议则由平权法院解决之。
法国平权法院（Tribunal des Confjits）以司法部长为院长，最高法院及参事院各选任法官三人，复由此六法官选任法官及补充法官各二人，其任期皆三年。另有政府委员及补充委员各二人，由总统任命之。
积极争议解决之程序大致如下：
一、司法法院应自宣告非其职权所及，否则有如下之程序。
二、府知事用申明书通知司法法院，提出争议。
三、司法法院收受申明书之后，应判决之。如判决无权受理，则争议终了。如判决有权受理，则又有如下程序。
四、府知事于十五日内，一面通知司法法院停止裁决，一面提出争议于平权法院。
五、平权法院于两个月内，决定司法法院是否有权受理，平权法院只能决定权限所属，不能审判争议之诉讼案件。
至若消极职权争议之解决，则由当事人直接向平权法院申诉之。
（擦）〔按〕法国法规之规定，关系争议之司法法院，仅限于上诉法院、民事法院、轻罪法院，至最高法院、初级法院及重罪法院，无争议之提出。
第二章 行政法院之组织
第一节 中央行政法院
吾人研究本国行政法院之组织，宪法与法律之规定不相符也，而法律与事实又多不相符也。本章以后专就法国行政法院之组织述之。
法国行政法院有二种：一种为普通行政法院，中央有参事院，（此）〔地〕方有参事会；一种为特别行政审判机关，如审计院、征兵委员会、教育委员会等机关是也。
中央参事院审理行政诉讼之上诉案件，及行政官府越权行为撤销之请求，其审判机关为诉讼庭及大审会。
诉讼庭设庭长一人，常务参事九人，为决审机关。另有分庭三，各设分庭长一人，参事二人，为预审机关。此外又有特别诉讼庭，专为审判选举及赋税诉讼之机关也。因此项诉讼案件过多，故别设一庭审理之，有庭长一人，常务参事十二人。此特别诉讼庭又分为三，分庭各设分庭长，权限视特别诉讼庭。
重要诉讼则由大审会审理之。大审会以诉讼庭人员及常务参事八人合组之，以副院长或诉讼庭长为首席法官。
前二种机关皆附设有政府委员，以为代表政府之机关，即以参事院之调查员充之，由副院长呈由总统任命。诉讼当事人于必要时，亦得委托律师为辩护人员。综观其组织，与普通法院大体相似。
第二节 地方行政法院
法国地方行政法院，即以府参事会任之。参事会以府知事为会长，但实际之首席法官为副会长，每年由总统任命之，政府委员即由府书记长兼任之。
法国府参事会之审判权，经法律所列举为有限制之审判权，与中央行政法院不同，而与初审司法法院之性质有异，是法国之地方行政法院为不完全之组织。考其原因，约有三种：一、府参事之地位平庸，一入此途，无转他阶之望。此就人材一方面言，难得良好行政法官。二、府参事会所审判之案件，类多关系直接税之诉讼。合计全国每年审判之案件二十六万弱，几尽为关系赋税之行政诉讼。职务既有所专，经验自为所限。三、府参事会附隶于府知事，使行政审判机关与行政机关混而为一，有碍行政法院之独立。
第三章 行政审判
第一节 本案审判
行政法院之审判事件可别为三项：一为本案审判，判决因行政行为所引起争议之事也；一为撤销审判，断定行政行为之不合法也；一为解释审判，解释行政行为之意义也。
就本案审判言，行政法院与民事法院颇相类，其判决为权利宣告之判决，决定还付或付给，其要点在权利之侵犯，至利益之损失，则不能提起本案诉讼。
例如发见矿产者，不能得官厅之核准开采，此中并无权利之侵犯，仅利益之损失而已。发见人不能提起本案诉讼，设已经官厅核准开采，而后来撤销其许可，是权利之侵犯也，可以提起本案诉讼。举此例推之，如决定迁移市场，有损附近旅邸之利益，然不犯旅邸之权利，允许修建电车，有损车夫之利益，然不害车夫之权利，皆不能提起本案诉讼。
前所述者，仅指能提起本案诉讼之事件而言，非言利益受损害者无法可防护也。人民防护之法有二，一种为前述之诉愿，一种为后节所述之撤销诉讼。
法国本案审判之事项，为决定不应纳或纳过度赋税、免除或减少之案，决定因占据或地役赔偿之案，决定官吏应得恤金之案，决定因修筑道路赔偿损失之案，选举诉讼案，关系公债偿付清算之案等案，其类甚多，不胜列举。但其要质，为恢复或承认已侵犯之权利，凡本案审判皆然也。
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就原则言，凡权利未受侵犯而仅利益因行政行为致受损失者，惟诉愿之法。（我国《诉愿法》及《行政诉讼法》之规定，与法国稍异。）官厅如维持其决定，受损失者似不能要求损害之免除或赔偿，盖官厅之行为正当也。但有一间接免除损失方法，官厅之损失利益行为虽正当，而程序或有不合，受利益损失者得请求撤销之。
夫欲使行为之规正，应使发布行为之官吏为赋有权限之人各员各有其权限，不在其职而行其事者，则为越权。
官吏之行为固在其权限之中，但不能任意发布，应有一定程序，所以使一方使其行为合于满足公共利益之需要，一方免除私人利益无益之压迫也。行为之目的，如在公共利益程序之遵守，由长官监督之。如在被治者之利益，程序设有疏略，被治者应有请求撤销此行为之权。
法国请求撤销行政行为之所为参事院其类有二：如发布行为者为下级行政法院，则名曰撤销上诉；如发布行为者为行政官厅，则名曰越权控诉。
越权控诉受理之条件有四：一、关系之行为应为行政行为，立法行为不能请求撤销。二、请求撤销者应为与此行政行为有利害关系之人。三、同时须无其他控诉，如诉愿之类。（我国则先诉愿而后诉讼。）四、控诉应在允许控诉期间之内。
撤销受越权控诉的行政行为之条件有四：一、发布行为者不在权限之内。若为无权者行为绝对无效，若为不在权限之内者，得撤销之。二、程序错误疏略，质言之，程序不合。三、违背法律规定。四、滥用职权。
越权控诉之进行与寻常控诉不同，盖撤销诉讼中被诉者为行政行为，非发布行为之人、行为者不出庭行为者、可以防护，如不防护，则自撤销之。审判之撤销，有追溯既往之效力，撤销之后，官厅应遵守之。
至若下级行政法院之判决，当事人得请求中央行政法院撤销之。此种撤销与因越权控诉判决之撤销不同，中央行政法院或自决定之，或付于另一地方行政法院决定之。
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行政行为解释之必要，于下列各种场合中表见之。
关系执行行政行为制裁之解释，解释之权操之有权解释之官府，例如违警令之解释，由执行制裁之司法官府解释之。
设于诉讼之中，行政行为之解释不关系行政行为之本身，仅为附带引起之问题，例如民事诉讼中解决所有权争执问题，涉及行政官府之划界，令解释之权不在司法官府而在行政官府，此种行政官府之解释，得为诉愿之请求，最终则得根据法律之规定，向中央行政法院请求解释审判。
第四篇 行政制度
第一章 行政官府
第一节 公共行政
行政组织及其根据之原则，以及解决官府权限暨官府权限与私人利益之划分等问题，已具述于前。除各项行政事务别有行政法各论研究外，总论中应研究之问题，似已研究无遗矣。但尚有三种理由，有不能不于本篇中补述者：一、涉及前此各篇诸问题，各篇中研究不能遍详者。二、前此各篇中所不能归纳之问题，须另为研究者。三、有综合研究之问题，非于各种问题了解之后不能明了者。
根据前述三种理由，行政制度实有研究之必要。盖行政制度与行政法有相联之关系，研究行政法者，不可不知行政制度。行政制度云者，一国行政发展事务，集中行政官府，为一国主要势力之谓也。今日世界各国进化不同，不完全具有行政制度。有具有最复杂之行政组织，而不具有行政制度者，此前此所研究之英美二国之例也。至欧洲大陆各国，则皆具有行政制度，如法、义等国为行政制度较完备之国家，英国学者狄塞（Dicey）至谓英国人不解法国之行政法（见所著之《宪法绪论》）。
行政制度盖为历史进化之产物，先有政治之集中，然后有行政之集中。昔日事务由私人或地方自办者，今多属之国家，如邮传事业之类是也。昔者有为私人事业而今日则集中为国家事业，如昔日劳动为私人问题，而今则受国家干涉之类是也。
准是以言，今昔之行政官府不可相提并论。今日之行政官府则有下列之性质：一、凡强制或征发，由政府根据法律及公益而行，一切行政组织皆为公共行政官府之一部，并受其监督。二、公共事务之进行，有一公共财源供给之，不以营利为目的。三、公共组织以土地为根据，如国、省、县、乡之类，在一区域之事务，皆由公共组织之机关执行之。
准斯说以定行政官府之义，则行政官府为执有行政权力，执行行政职务之公共机关。此定义中之元素可分析之为三，即行政职务、行政权力、行政机关也。兹为分别说明于下。
第二节 行政职务
行政职务云者，即以行政行为处理公共事务、满足公共需要之谓。行政行为前已说明，兹应说明者，何为公共需要及公共事务。
一国中一切公共需要，大致可归纳入公共秩序及公共利益两个观念之中。夫公共秩序为社会安宁之要件，由此秩序之需要，遂发生警察职务，行政职务盖含警察职务而言也。公共利益在社会之整理，而整理之目的又在个人之安适及秩序之维持，其尤注重者，此安适应为一切个人所能享受，愿警察及社会整理之维持，须藉有事务不断之进行，由是公共事务组织重焉。
公共事务云者，一种公共组织因公共需要规正继续，为公共执行之事务也。就定义分析其元素有四，分述于下：一、规正的及继续的事务。今代国家事务之进行整齐不断，如邮电收发之有定时，警察之彻夜徼巡，军队之整饬待命，道路之永久保存，海灯之逐夜照耀，使人民皆得安适。安适即久，遂成习惯。昔日人民之自动者，今皆委之公共机关。二、为公共执行之事务。行政事务之执行，对于人民平等无所偏袒，与私人之营业有异。盖公司以私益为目的，而公共事务则以区域内之公益为依归。三、为公共需要而执行之事务。夫事务之执行固为个人，然必依据群众之需要，是事务必与公益相合，例如国防、警察、交通之类。若事务之目的为私人之需要或利益之获得，则非公共事务。四、事务由公共组织执行之。公共事务当然由公共机关执行。私人之经营非公共事务，盖其目的有别也。如再就公共组织分析其元素，则又有区域、人员、物质、资财四种元素。
公共事务可别为国家事务、地方事务、特别事务三类。凡事务关系全国者为国家事务，如国防、外交、立法、司法、教育之类是也。关系一省一县一乡，各为地方事务，如自治、行政事务之类是也。若事务仅关系一种人或一区域中之一部分居民，为特别事务，如效济事务之类是也。
第三节 行政权利及行政机关
行政权力者，行政官府执行行政职务之权也。其元素有二，一为强制权，一为自动权。行政官府为执行职务，得向被治者征发物品、赋税、军役、土地，此种行为以及其他种种行为，皆寓有强制性质。近代国家行政之集中，先集强制之权，所有军队、警察、法院皆属国家。
行政官府执行职务有自动权，质言之，勿须法廷之许可而执行。此与私人实施其权利须请求法院核准者不同也，此名许可行动，而行政官府之自动权，又名直接行动。此种直接行动不特行政法中有之，在国际法、宪法、上法及昔日之公私法中，亦不乏可举之例。
行政官府用行政行为执行，其自动权或强制权，但附有下列两条件：一、凡行政行为皆受行政监督。二、被治者得因此行政行为提起行政诉讼。行政机关之在今日为数甚众，其详已见二篇，（资）〔兹〕不赘述。
第二章 行政制度及宪法
第一节 行政权与司法权之关系
行政官府之性质既如前所述，是具有行政制度之国家，行政官府为一国之重要势力，各权虽公立，而行政官府尚附带有司法职务及立法职务也。所以此类国家之宪法，具有数种特点。兹先述行政权与司法权之关系，次述行政权与立法权之关系，及政府与行政官府之关系。
昔日行政制度未发展之时，司法权之势优于行政权，质言之，行政职务与司法职务不分也。至行政制度发展之后，两种职务分立，行政权之势遂优于司法权。此种现象自法国大革命后，已表现于欧洲大陆，其原则可概括于下之两点：
一、法院不能干涉行政，否则认为渎职。
二、法院不能审议行政行为并受理行政诉讼。
根据上之两点遂有行政法院之组织，而司法法院之势遂下于行政官府。在此种行政制度发展之国家，法官任职终身，司法权因貌似独立。但一方面法官因升级受行政权之支配，一方面法官无审议不合宪法法律之权，与英美制不同也。比较此两种制度，前者为法、义等国之制，可概括于下之四点：一、行政官府有自动权，不受司法官府之干涉，即官吏个人责任问题，若稍附带有行政性质，即可提起权限争议。二、举凡行政诉讼皆由行政法院受理。三、司法权由其组织及其解释法律之权狭小，其势遂下于行政官府。四、一国法律分为两种，一种为普通法院实用之法律，一种为行政法院实用之法律。
至若无行政制度之国家，如英美等国，两权之关系亦可概括于下之四点：一、行政官府受司法权之干涉，司法权或干涉行政事件，或受理控告官吏之诉讼，并自由评断其过失。二、司法法院受理行政诉讼，无行政法院之特别制设。三、司法法院之组织及其解释法律之权广阔，其势遂优于行政官府。四、全国只有一种法律，即司法法院实用之法律。
在此二种绝对相反制度之中，欧洲各国制度可又分为两类：一类与法、义制相近，各权分立，行政法院特别制设，此西班牙、葡萄牙、德意志、奥大利、匈加利等国之制也。一类国家无行政法院之制设，但行政职务与司法职务分立，司法法院虽受理行政诉讼，然不能干涉行政并撤销行政行为，此比利时、瑞典、那威、丹麦、希腊等国之制也。
第二节 行政权与立法权之关系
行政制度发展之国家，如法国者兼用内阁制度，形式上行政权似附隶于立法权矣，但实际上实不尽然也。
如就订立普及规则一方面言，立法权之势固较优越，盖行政权只能发布命令，而命令又须附隶于法律也。但吾人应知重要之点不在法律之订立，而在法律之执行。（《新宪法》为例之最著者。）根据分权原则，立法权不能执行法律，私法由司法机关执行之。顾司法机关又附隶于行政权者也，至多数公法皆由行政权执行之。前述之条例，即专为执行法律所发布也。准是以观，法律之执行，皆直接或间接受行政权之监督。
至若内阁制度，固选任实际执有行政权者（部长）于国会之中，但其效力不过稍均两权之势而已。其不用内阁制度之国家，无此均势之制度，行政权之优越，当然为应有之结果。
此项问题多涉宪法，无暇详述。兹仅附带说明法律与命令之性质。
法律之元素有内外之别，其外元素一般学者认定有两种，即（一）成交，（二）由国会或其他立法机关订立是已。此种元素，就一部分国家言，或为完备，但就比较制度言，尚形缺乏也。夫立法云者，不仅由国会之订立，须有各机关之共同赞助，（如建议、公布之类。）否则形式不完。再如英国法律有成文法（Statute Law）、习惯法（Common Law）两种，效力相同，其法律之要质不在成文与不成文，而在法官之实行。是欲概括法律之外元素，须加（三）各机关之赞助，（四）法官之实行两种。凡法律不必四者皆备，然可以概括各国法律之形式也。
法律之内元素有二：（一）法律为普及的，规定法律不为一人一事而订立，乃为公众及相类之事而订立，此与命令不同之点也。例如国家决定奖励某人，此为个人的处分，非普及的规定，乃行政行为，非立法行为。反之，国家决定凡犯某罪者处其罚，此普及的规定，非行政行为也。（二）法律为强制的规定。强制云者，含有命令或禁止之意也。如刑律为含有禁止之义之法律，赋税法为含有命令之义之法律是已。
命令为行政官所之成文规定，凡行政官厅不尽有命令权，命令之中有一种命令，其性质与法律相类，此即前述之条例。学者对于此种命令，有认变立法行为者，有认为行政行为者，视形式及内容各异，其解释不尽有绝对的标准也。
第三节 政府与行政官厅之分立
政府与行政官厅似二而一，实一而二。法国艾斯曼教授（Esmein）云：“政治社会如同势强复杂之机器，政府为发动机，行政官厅之官吏犹之转运机及机轮。其不同者，二者中以行政机关较为坚定。法国革命屡见政府常更易，而行政作用未尝间断一日。至若行政人员地位不坚定之国如美国者，近颇引以为病云。”根据此种比喻，可见政府与行政官厅不可相提并论也。
封建时代之缓国家统一之曰，常有中央集权之事发生。昔日之事务属之封君式私人者，至是渐属之国家。积之既久，事务固统一，然人民颇感不便，由是近代又有地方自治之事发生。前之属于国家之事务，至是复又转付之于地方，由是地方行政官厅遂与政府分立，地方官厅之组织亦与政府异矣。
政府固以事务付诸地方，但所付者为一部分事务，政府尚执有多数事务。地方虽分执地方自治事务，然常受政府之监督。分立云者，相对的分立也。
所有中央之行政官厅，以及全国直隶于中央之行政官厅皆隶于或府。此种官厅所执行之事务，有须集中必属于政府者，如外交、国防、司法、财政、教育等事务是也。有得分诸地方自理，而政府仅遥为监督者，如工程、商务、农务、劳动等事务是也。此外如地方交通、地方选举、卫生、救济、户籍等事，务得完全付诸地方。
第三章 行政法及私法
第一节 行政法与普通法之关系
今日之法有普通法及特别法之别。普通法云者，因社会事务之驳杂，使解决归于一致之法也。夫欲使法之解决归于一致，诉讼之法院当然只有一种，所以今日普通法中之民法、商法、刑法等法，虽似有别，实为一种法院实用。
设有一种法规之实用，不属于普通法院而隶于另一官厅，此种法规即为特别法。此今日多数国家行政法之性质也。
如前所述，行政法之特点在根据于一种行政法院之设立，但行政法院设立之根据又何在耶？行政法院设立之大旨，前已述之，兹应说明者，行政官厅执行职务、确保法律之执行须有特权，此特权即包含自动权、征发权而言。国家为保障此特权，故设立行政法院。顾保障云者，特权内之保障也。特权以内属特别法，不在特权之内，虽为行政法，仍属于普通法。别言之，仍为普通法院管辖所及。
由是观之，行政法对于普通法之独立，乃指特权以内之法规而言，此外仍属于普通法，不可误会。行政法规皆为特别法也。
今日行政制度发展，国家行政法规属于普通法之事件大致有三：一为私产之管理，二为行政官厅之非法行动，三为官吏之个人行动。
第二节 私产管理
行政官厅执行其公共事务须有资产，此种资产有公产、私产之别。综言之，如不动产、动产之类是也。分言之，如公署、军营等不动产，书籍（图书馆之）、画像（博物馆之）、枪炮、货币无动产是也。此种资产有直接使用者，如公署、学校、要塞、军营、道路、江河、书籍、枪炮是也。有间接使用者，如官产租赁于私人之类是也。前者为公产，后者为私产。公产之管理属于行政法，私产之管理属于普通法。所利一切管理私产行为，如售卖、赁贷、工程等管理行为，皆与私人行为同一待遇。此种公私之别，容或有性质不明者，如官有房屋之倒塌伤人，官厅固应负责，然归何种法廷受理此项诉讼，此问题解决之方法，则视此官产之使用直接、间接为断。如为直接使用之官产，则为公产诉讼，由行政法院受理，如为间接使用之官产，则由普通法院受理。
第三节 行政官厅之非法行动
行政官厅之行动，有时失其特别法的性质，而构成普通法院受理之诉讼者。此种行动名为非法行动，于下列两种场合中表见之。
（一）公共行政为法定职权之执行，行政官厅之目的在执行其行政职务，其所用之方法，当然仅限于法定的方法，不能自由使用种种方法。例如庙产之充公，须有特别法律之规定，若无此法律，行政官厅不能借口执行公务，没收庙产。是行政官厅除去其公益收买权或军事征用权外，不得取人一物，不得于军役或其他法定服役之外，使人服徭役，不得用警察处分，无审判拘禁人民于监狱之内，不得驱逐人民出境，否则构成非法行动。此专就学理及欧美制度言，非解说我国之法令及行政官厅之行动也。
（二）方法之外，尚有程序。行政官厅所执行之职务，即在法定权限以内，并应遵守法定程序，否则等如无权执行。此点与前述之越权似相类，实有别也。越权尚有权限可言，而此则绝对无权。越权为程序之不遵守，而此则为程序之完全不遵守。此种程序之不遵守，于下列之两种场合中表见之：
（甲）行动者未曾受有何种正式的委任，如执行公共工程人员，未经许可，擅自占用某不动产之类是也。（乙）行政人员虽奉有正式委任，而于法定程序之外执行，如使用土地不经公益收买之类是也。以上种种〔非〕法行动，私人受损害者得在普通法院提起民事诉讼。
第四节 官吏之个人行动
官厅之代表为官吏，是执有特权者为官吏。官吏执行事务应以公共事务为准，设其行为失其执行公共事务之性质，则为个人行动。官吏之个人行动，官吏应自负责任。官吏所负之刑事责任，如渎职之类，刑法别有制裁（《新刑律》第二编第六章），非本篇研究范围所及。兹仅说明其民事责任，或被治者对于官吏行动之损害，能否要求赔偿一问题也。
此项问题于第一篇第四章第五节中已言其大概，兹应补述之问题有二：（一）凡损害是否官吏均应负赔偿之责。对于此项问题之答复，我国几无例可援引。至法国行政判例，所衍之例有三，一例关系官吏，二例关系官厅。
甲、损害须为过失之损害，官吏乃负赔偿责任。
乙、官厅不当利得，官厅负赔偿之责。
丙、违背平均负担原则，官厅负赔偿之责。
（二）凡过失是否官吏均负赔偿责任，法国行政判例对于此问题解决之法颇慎重也。盖官吏如负一切过失责任，则官吏将无一事敢为，遂别过失为事务过失及个人过失。前者提起行政诉讼，后者乃成民事诉讼。例如关吏搜查旅客，仅失礼貌，此事务过失也，若有猥亵之举，此个人过失也。
此种个人过失所致之损害，官吏应负赔偿之责，至若事务过失，只受惩戒而已。
第四章 官产说
第一节 官产性质
行政官厅执行公共事务须有执行之方法，由是有人员（官吏），有货财（赋税），有产业官吏之性质，前已说明。财政学别有专课，兹仅就官产一项述之。顾官厅之产业，就学理言，有官产、私产之别，就我国法令言，有官产、公产之分（《官产处分条例》一条）。本章仅说明官产之义。
凡产业属于行政官厅而具有特别制度者，为官产。我国法定属于国家者为官产，属于地方者为公产，兹皆名曰官产，以别于不具有特别制度而受民法待遇之私产。官产之性质有四：一、属于行政官厅之产业。凡国家、地方之公共产业，概为官产。二、直接使用于公共事务之产业。管理官产条例四条规定为“为政府现时需用者”一语，意义颇不明了，而弊害颇多。不如以直接使用之义代之。例如官厅直接使用者，如军队所驻之官有军营为官产，官地之租于私人者为私产，性质不同，待遇当然有别，不能以其均为官有，均视同官产也。
凡广义之官产，皆具有上列二性质。准斯义以言官产，凡道路、江河、公署、官立学校，军营之枪炮、车马，图书馆之图书，博物馆之陈列品，皆为官产。但学者又有狭义官产之说，于前举二性质之外，更加限制，增加下列两项性质；三、使用之公共事务为重要事务。
四、应执有主要任务。准此说以言官产，则军营、学校、法廷无此性质。盖此种事务因为重要事务，但此种公署未执有主要任务，而执有主要任务者为军人、教员、法官也。根据此说，凡官有之枪炮、车马、图书、画像，总而言之，凡官有之动产，皆非官产。惟道路、江河、海岸、港湾、电线等不动产为官产。
近代国家又于事实之便利上，别公产为海公产，如海岸、港湾之类是也；为河公产，如江河、运河之类是也；为路公产，如道路、领海之类是也。
至官产之如何成立、废止，则须具有一属于官厅，二预备使用，三有权人员之决定使用三条件。此三条件缺一不可。例如官厅收买土地，修建道路、运河，第一条件具矣，但须修建之，并由行政人员决定使用之，然后成为官产。反乎是，设一河流不能航运，道路不能通行，第二条件不具矣，遂失官产之性质。
第二节 官产制度
前述之说，专就法理言，本节则说明其制度。我国官产制度虽有若干条例、规则、章程，但规定不详细，性质不分明，而事实与法文又多背驰。兹就法国之制度述之，具见我国制度之缺陷。法国官产制度规定颇多，概括其规则有五：一、私产有地役（通行、引水、距离），有公务制限（划界、退让、收买），官产无此限制。二、有一定官产，人民皆得使用之。此种公共使用之官产，为道路、江河、海岸等类，其目的在公共之使用，故人民皆得使用之。官厅应便利其使用，除法律规定外，不得征收使用费。三、官产不能为售卖、租借、交换等处分，官产无时效，并不能扣押。总之，凡有碍于官产使用之目的之法的行为，皆不得为之。反之，无碍于其使用之目的之法的行为，官厅皆得为之。例如售卖道傍之草枝，海岸、河床之沙泥，允许官产中之渔猎，允许工场之使用河流之水，允许市集时暂租官地，允许开办水电公司之类是也。四、官产之划界，行政官厅自为之，无须司法法院之许可。此种划界，或为宣告的，仅定其天然界限，如海岸、江河是也。或为支配的，官厅得支配之，如道路、街衢是也。五、凡侵占损毁官产之举，受违警罪之制裁，制裁之法为罚金、赔赎等事，重要事件由参事会审理之。市乡道路违警罪，则由初级司法法院审理之。