金融发展理论下民间金融的市场准入路径优化[19]
“市场准人”是一个经济学和法学的概念，源自英文“Market Access”，产生于“二战”后各国间的关贸谈判，在我国“人关”时期被直译成“市场准人”并被广泛使用。市场准人原本仅用于评价一国对外国货物、服务和资本的开放程度，后经不断扩充，内涵扩展到了一国内部对某行业和领域进人者的规制和管理制度。在国内的市场准人中，根据市场准人的宽严程度的不同，市场准人制度可分为:一般市场准人制度和特殊市场准人制度。
金融行业作为国家宏观调控的重要工具及个人资产管理和增值的工具，其发展上关乎实体经济资金供给和国民经济的健康发展，下关乎国民的生活幸福和民众的信心，在国民经济中处于重要地位。同时，金融业具有复杂性、专业性以及信息不对称性的特点。若不通过市场准人工具将不合格的市场主体排除在外，易造成市场失灵、不稳定，又由于金融行业自身的脆弱性，使得金融市场的失灵和不稳定易扩散，进而影响国民经济的运行和发展。因而，国家有必要运用市场准人这一规制工具，将不合格的市场主体排除在外。
一、我国现有金融业准入制度的特点
现阶段有关民间金融的金融市场准人规范散见于我国法律（《民法通则》《刑法》《合同法》《公司法》《人民银行法》《商业银行法》等）、行政法规、部门规章（《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准人政策的若干意见》等）以及各类司法解释和司法意见中。综观各类法规中的准人制度，我们不难总结出，我国金融行业对民间金融的准人有以下特点:
（一）准入门槛高
基于对金融行业脆弱性的恐惧，我国金融行业对民间资本的准人门槛非常高，以典当行注册资金最低要求为例:浙江省2015年申请设立典当行要求的最低资本为:设区市市区和县级市原则上要求3000万元人民币以上，其他县原则上要求2000万元人民币以上，注册资本仍实行实缴制。而相对应地，我国台湾地区仍然实行2001年“内政部”规定的新台币150万元（约合30万元人民币）。日本商法典对典当行的最低资本金要求也仅为1000万日元（约合58万元人民币）。[22]不仅如此，准人的实际执行过程中，还存在地方监管部门“层层加码”的问题，根据银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》的规定，有限责任公司形式的小额贷款公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。而仅江苏省一省就分为苏南、苏中和苏北三个不同最低注册资本的地区，苏中地区规定的最低注册资本高达5000万元，而实际执行时至少需要1.5亿元才能达到注册门槛。[23]
在资本的高要求之上，对权益性投资、资产负债率、利润率等财务指标的限制进一步增加了准人难度，以广州市越秀区民间金融街的《广州民间金融街小额贷款公司监督管理暂行办法（试行）》为例，其中规定在民间金融街设立小额贷款公司必须满足主发起企业须为连续经营三年以上、注册地在广州的企业，在工商、税务和公安等部门没有违规记录等要求。此外，其财务指标需符合以下条件:注册资本不低于6000万元，申请前一个会计年度净资产不低于1亿元、资产负债率不高于60%，申请前连续3个会计年度连续盈利且利润总额在1500万元人民币以上，其中最末年度净利润500万元人民币以上；权益性投资（含设立小额贷款公司出资）比例不超过净资产的50%（合并会计报表口径）。该准人条件在部分条件下甚至较《巴塞尔协议Ⅲ》[24]更为严苛，让众多民间资本望而生畏。
（二）准入断层大
我国金融行业针对民间金融准人不仅门槛高，而且存在断层问题。理想中的准人制度应根据民间金融机构规模设置不同的区间，随着规模的不断增加，准人标准、监管力度也不断增加。但现阶段我国的准人制度在各类民间金融形态间存在较大的断层。在现有的准人制度中，300万元以下不存在任何合法的民间金融形态，而在小额贷款公司原本严苛的准人条件之上，亦不存在进一步上升的空间。以现有的民营银行为例，浙江网商银行核准注册资本40亿元，深圳前海微众、上海华瑞、天津金城注册资本30亿元，注册资本最低的温州民商银行注册资本亦有20亿元。在“十亿元级”的金融机构和“千万元级”的小额贷款公司之间亦不存在任何合法的金融形态。
（三）不予认可合会等传统民间金融形式
合会是民间盛行的一种互助性融资形式，集储蓄和信贷于一体。合会是民间金融运作中一种比较普遍的形式。其适合于一个流动性较弱的、范围有限的熟人社会。它依靠非正式的社会关系和信任关系建立，依赖非正式的制裁（道德观念、风俗等）来维系其运营体系。归根结底，民间合会是以对人信用为主体的合作金融组织。[25]私人钱庄是以合伙制和股份制成立的，为借贷双方提供担保，以中小企业为放款对象的组织。合会以及私人钱庄的存在和发展正如众多民间金融形式一样，有其充分的必然性和合理性，它折射出了正规金融体系存在的不足并进行了很好的弥补，形成了互补效应，若承认其法律地位并进行规范引导将能成为我国基层金融体系中一种重要的形式。但在《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等法规的限制下，合会以及私人钱庄等传统的民间金融的形式无法以合法身份进行金融活动。
现阶段我国的法律法规从不同角度筑起一堵围墙，将大部分的民间金融组织和形式排除在合法之外，从制度上确立并长期维护了我国二元金融结构。
二、我国现有金融业准入制度的不足
对于发展中国家工业化进程中的二元经济结构和二元金融结构，学术界已经进行了长期而深人的研究，[26]而现有的金融准人制度无疑造就了发展中国家当前的“二元金融体系结构”。而“二元金融体系”同中国特色的“城乡二元结构”结合，共同形成了我国特有的“双重二元金融结构”——其中第一层二元对立结构是城市和农村金融体系的二元对立；第二层二元对立结构是正规金融体系和非正规金融体系的二元对立。[27]在现有的双重二元金融结构中，一方面是正规金融机构受到法律的保护以及国家政策的支持，但其对民营中小企业的信贷歧视以及对农村等经济不发达地区的地域歧视使其信贷需求得不到满足。另一方面民间金融机构虽然能够在一定程度上满足中小企业及农户的信贷需求，但不被法律保护甚至是禁止，提高了其融资成本，并在一定程度上积累了风险，这种对立在我国农村地区则显得更加尖锐。目前我国金融市场对民间金融的准人限制造成二元金融结构在我国长期存在并带来如下几方面问题:
（一）造成城乡“系统性负投资”
所谓“系统性负投资”，是指银行或其他金融机构从一个地区的居民中获得储蓄，而没有以相应比例向该地区发放贷款。[28]在现有金融市场准人制度下，民间金融机构无法向公众公开募集存款，规模也受到限制，致使在金融市场中只有正规金融机构能够向公众募集存款。在农村等不发达地区的农民和中小企业由于规模小、缺乏信用记录等因素，无法达到正规金融机构的贷款审批条件，而正规金融机构也存在信贷歧视，主观上并不愿意将贷款资金投向农民和中小企业。正规金融机构在农村等不发达地区吸收了大量存款后并未以同样的比例将其投放到当地的信贷市场，而是转而投向其他地区的大型企业或国有企业。系统性负投资造成了农村和不发达地区的资金大量外流，使得该地区的家庭和企业无法从事高风险、高投人、高收益的生产活动，只能从事传统生产活动。进而造成基尼系数不断升高，城乡收人差距以及贫富收人差距恶化。
（二）造成民间金融市场混乱
当前，大部分的民间金融形式都被贴上了非法的标签而被排除在正规金融市场之外，但具有悠久历史以及广泛需求的民间金融并不会因为法律的禁止而消失。不论是对个人及中小企业闲散资金的利用，还是对个人日常生活以及中小企业经营上短期资金需求的解决，民间金融一直发挥着自己的作用，具有极强的自发性和内生性。但这并不意味着现有的准人制度并不会对民间金融造成不良影响。首先，由于大部分的民间金融机构都无法取得合法资质而受到法律保护，致其法律地位不明确，随时会有被取缔的风险；风险的增加一方面造成了民间金融机构的经营困难，另一方面提高了民间金融机构的运营成本，间接地导致了民间借贷的高利化。其次，无法取得合法地位的民间金融机构易产生道德风险。近年来，诈骗、洗钱等大量金融犯罪在民间金融中滋生，一方面是由于监管的缺失和利益的驱使，另一方面也是由于现有准人制度给民间金融造成的“破窗效应”[29]——民间金融机构被宣布为非法而转人地下后，他们认为自己所从事的一切业务都是非法的，这必然降低他们的自我期许，久而久之导致开展洗钱等非法业务时逐渐无负罪感。[30]“破窗效应”使民间金融机构更加倾向于短期经营和不规范经营，在自身的利益保护和风险控制上，更加倾向于采取私力救济，甚至是非法手段救济，造成多方面的社会问题。
（三）抑制市场竞争，导致市场不公平、低效率
我国现行经济发展中的金融抑制政策和人们对资金产生的巨大需求形成了尖锐的矛盾，李建军的研究显示（见表1）:民间借贷在我国农户和小企业的借贷中具有不可替代的作用，以表1中的2003年三大地区金融指数为例，正规金融对中小企业的信贷比例不足1/3，而农户贷款该比例更是不足1/2，且随着地区的经济不发达程度的提高，正规金融对农户及中小企业的满足程度越低。[31]
表1 我国三大地区金融指数
可见，现有的正规金融机构完全无法满足我国农户及中小企业的融资需求，尤其以中西部地区为甚。正规金融机构在政府的管控之下将有限的信贷以低利率投人高收益低风险的国有企业及大中型企业中，而面对信贷条件不足、议价能力弱的农户及中小企业，在没有民间金融机构以合法的身份同其竞争的情况下，便产生了逆向选择:在农户及中小企业向正规金融机构申请贷款时，往往在贷款的获得与否、额度和利息等问题上无法同正规金融机构进行合理的议价，农户及中小企业往往很难从正规金融机构成功借款，即使获得贷款，也不得不忍受正规金融机构低下的办事效率并接受正规金融机构给出的不合理条件。[32]
三、金融发展理论的内涵
金融发展理论是为了解决发展中国家政府对金融市场过度干预而形成和发展起来的，是金融市场从金融压抑到金融自由化转变的内在要求。其理论内涵是指政府应放弃对金融体系的过多干预，实行一系列的金融自由化政策，从而形成金融发展与经济发展的良性循环。[33]要达到金融发展的一个必要条件是金融自由化，即金融部门运行从主要由政府管制转变为由市场力量决定的过程。管制越少，留给资本的利润空间就越大，就更能激发创新。[34]金融自由化一般包括:价格自由化、市场准人自由化、业务经营自由化、资本流动自由化。在金融自由化的历史进程中，都伴随着政府行为随经济发展的实际要求不断加以调整，政府管制方式和范围不断变迁，政府逐渐向市场进行金融控制权力让渡。[35]
根据麦金农的分析，发展中国家普遍存在“经济结构的分割性”和“金融抑制”现象，表现为:一是发展中国家经济的分割性主要表现为小型私有企业同大型公有企业的并存和农村与城市的经济分割；[36]二是金融体系的“二元化”，即现代化金融机构与非正式金融机构并存；三是政府对金融实行严格管制。由于发展中国家政府对于国家主权强烈的控制欲望以及对高利贷、通货膨胀的恐惧也促使其对金融活动强制干预，最终形成受抑制的金融体系。正规金融机构往往只看重国有企业和大型企业，对“不人流”的中小企业看不上眼，从而忽略了大量中小企业的力量以及它们对经济发展的贡献。这样一来，正规金融机构对中小企业的资金供给不足，而市场需求却很大，导致中小企业不得不寻求其他途径的资金。
而随着金融发展的深化，金融社会化、普惠性金融的概念也应运而生。即金融发展成果不能只由少数人独享，而应当普惠至整个社会，由所有社会成员共享金融发展之福利。[37]发展普惠金融，首先应坚持民生金融优先，让金融改革成果惠及所有人群，尤其是贫困地区；其次应适度放宽市场准人标准，支持小型金融机构发展；再次应拓宽中小微企业融资渠道，规范民间借贷；最后应鼓励金融产品和工具创新，扩大金融服务的覆盖面和渗透率。[38]
既然金融抑制是欠发达国家经济发展的一大障碍，要想解决金融抑制的问题，实现经济迅速增长，就必须取消对金融活动的过多干预、实现一系列的金融自由化政策，从而形成金融发展与经济发展的良性循环，这就是肖（Edward S.Shaw）在《经济发展中的金融深化》（1973年）中提出的金融深化理论。所谓金融深化理论，就是指政府放弃对金融体系的过多干涉，放松对利率汇率的管制，在有效地控制通货膨胀后，使市场利率和汇率能有效地反映资金和外汇的供求情况。[39]我国学者李纪建结合中国国情提出金融分化概念，金融分化是指金融体系中金融组织分工多样化，在结构和功能上由一般演变为具体特殊的过程。金融深化和金融分化实际上是金融发展，不仅包括金融活动的广度、深度的扩大，还意味着经济活动中金融作用的增强。金融发展是指整个金融体系的发展，包括了金融工具的创新、金融市场和金融中介的建立与健全，以及这些金融因素的总量和构成的变化。[40]金融发展的程度一般用以下指标来衡量:（1）金融相关率指标（FIR）；（2）金融中介比率指标（FM）；（3）金融结构指标（FS）。[41]金融深化理论系统地阐述了发展中国家的货币与金融和经济发展之间的关系并揭示了促进经济落后的发展中国家的重要因素是货币和金融。
金融深化的本质在于放松管制，金融自由化要求在金融市场中必须由市场主导，随着市场经济体制的建立和完善，金融市场自我调节资源、配置资源的能力逐渐增强，金融抑制越来越显现出其对市场进一步深化的阻碍。在金融深化、金融自由化的现实要求下，以金融发展理论为指导，各国开始进行金融改革。在金融发展理论的指导下，我国金融改革所要实现的目标主要体现为改革大而不倒的银行、推进利率市场化、建立弹性汇率制度、资本账户开放、人民币国际化。[42]
四、金融发展理论下的市场准入优化
当前，利率浮动限制的取消、人民币加人SDR、民营银行试点的落地等实质性成果标志着我国金融改革已取得了阶段性进展。但从长远来看，若不解决金融市场主体缺乏多样性的问题，将会降低改革的边际效益，无法从真正意义上实现金融普惠化、自由化和金融发展。因此，建立多元化的市场准人，让更多的主体参与到金融市场的竞争中，不仅能够激发市场的活力，也能够降低金融服务的门槛，有助于“普惠金融”的实现。另外，金融行业自身的性质决定了其脆弱性。在金融改革的背景下，管制的放宽以及金融创新将会把该脆弱性放大。同时，金融脆弱的内生性直接导致了金融投机的多发性和金融危机传染的扩散性，使金融行业的任何危机往往牵一发而动全身，小到全行业性质的危机，大到全国性的经济萧条乃至世界性的金融危机，将严重威胁我国金融系统的安全，并进而威胁我国经济的发展。因此，有必要运用金融发展理论，科学优化我国现有市场准人制度。笔者认为，当前我国金融市场的准人制度优化路径应当从以下路径进行:
（一）降低小规模民间金融组织准入门槛
如前文所述，在现有准人制度中，小额贷款公司、典当行等小规模民间金融组织的准人门槛仍然过高，这一方面体现在注册资本和财务指标要求过高且地方政府层层加码，另一方面也体现在设立时的申请审批手续烦琐且易遭遇政策性阻碍。因此，优化小规模民间金融组织的准人门槛应当从以下两个方面着手:
第一，调整注册资本要求，全面降低小额贷款公司、典当行等小型金融机构资金规模。作为服务城乡居民和中小企业的小额贷款公司和典当行，其业务规模较小，单笔业务不过数万元，动辄千万元的注册资金规模显然是多余的。但现有的高额注册资本要求正扭曲小额贷款的这一特点:一方面，小额贷款公司由于注册资本的“层层加码”动辄千万元级别，在经济发达地区注册资金过亿元的小额贷款公司也并不罕见。这些资本规模庞大的“小贷公司”一方面资本规模过大，在小额贷款上经营维运成本过高而将资本集中进行大额的借贷，违背小额贷款公司服务城乡居民和中小企业的目的。另一方面，高额单笔放贷会放大小额贷款公司的运营风险，当数笔借款出现逾期的情况将直接威胁到小额贷款公司的生存。降低小规模民间金融组织的注册资本要求不仅能够让这种扭曲复原，恢复其“小额、分散”的运营原则，也能够增加市场的参与主体，确保充分的竞争，保证市场活力。
第二，取消小规模民间金融组织设立过程中的行政批准程序，改为由监管部门进行核准。以广州小额贷款公司的申请流程为例:在当地工商局进行小额贷款公司的设立登记之前，都必须经过县（区）政府金融工作部门初审、市金融办复审、省金融办核准。要求发起人的申报材料需要有完整的可行性研究报告，报告中需要包含完善的风险评估（预测）报告，以论证小额贷款公司设立的合理性。虽然严格地设立审批可以防止由于小额贷款公司发展过快带来的系统风险，但该举措不仅违反市场规律，不能真正地反映市场对于小额贷款公司的需求，不利于市场的竞争和供需平衡，且在严格的行政审批中，易滋生监管寻租、地方保护主义等问题，在长期发展中不利于民间金融的健康、可持续发展。因此，将批准改核准制，用市场竞争和更加先进的监管手段进行风险控制，更加符合市场规律。
现行监管法规已将众多小规模民间金融组织的经营方式限制在了“只贷不存”的经营形式内，其无法进行任何形式的内外部集资和吸收公众存款，仅能用自有资金进行借款，一旦亏损，损失的是经营者的自有资金。现有的市场准人制度应当在防范风险的前提下，引导这些机构按照“小额、分散”的原则经营，避免盲区的“求大、求强”。
（二）民间金融组织的升级转型
所谓升级转型是指将符合条件的民间金融机构转型或升级为银行类金融机构等更高一级别的金融组织，当民间金融机构在资产规模、业务数量质量、内控风控制度等条件达到一定标准后，可以通过部分适用审慎经营规则而允许其有条件地吸收公众存款，转变成更高级别的民间金融形态。这种转变应当是平滑、线性的，随着民间金融机构规模的不断扩大，其准人门槛、监管要求应当不断提高，当民间金融机构规模不断扩大到足够规模后，将其升级为正规的民营银行或乡村银行。
从1984年方兴钱庄的创办到1989年的陨落，到2014年3月首批5家民营银行试点方案确定并公布，再到2014年12月12日深圳前海微众银行从监管部门拿到开业批复及金融许可证，中国民间银行从无到有的30年艰苦历程终于完成。但笔者认为，现有的5家民营银行并非民间金融意义上升级转型而来的民营银行。
现有的5家民营银行分别为前海微众银行、天津金城银行、温州民商银行、上海华瑞银行、浙江网商银行。但我们应当看到，现有5家民营银行并非由传统的民间金融机构升级转型而来，而是由腾讯、阿里巴巴、均瑶、正泰、麦购等大型集团公司发起设立的。5家银行的业务重心也各有不同，以天津金城银行为例，其总部设于天津自贸试验区滨海新区中心商务片区，以“公存公贷”为主要业务，零售业务和对公业务大致为“三七开”，具体根据不同时期的战略选择而定。服务的目标为天津自贸试验区内及周边的财政金融、汽车金融、医疗卫生、旅游养老、节能环保、航空航天6大细分市场。[43]此外，浙江网商银行和前海微众银行的运营方式皆采取直销银行（Direct Bank）的模式，将不设置物理网点，达到完全的“云端运营”模式。由此可见，不论是天津金城银行处于降低运营风险的目的而选择具有抗经济周期特点的6大行业，还是以直销银行模式拓展其集团业务的浙江网商银行和前海微众银行，试点中的5家民营银行除温州民商银行外，其余4家民营银行不论从其资本背景还是其运营思路和理念仍然系传统金融机构的延续，虽然现有民营银行在打破我国二元金融体系中起到了不可替代的作用，但其不具备民间金融所特有的“草根性”以及“普惠性”等重要特质，是“自上而下”而布局的民营银行，不是本文所称的由民间金融机构“升级转型”而来的银行金融机构。
中国银行业监督管理委员会于2015年6月26日公布了《关于促进民营银行发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），其中明确了民间资本发起设立民营银行的五项原则，分别为有承担剩余风险的制度安排；有办好银行的资质条件和抗风险能力；有股东接受监管的协议条款；有差异化的市场定位和特定战略；有合法可行的恢复和处置计划。[44]我国民间金融机构自下而上的升级转型为民营银行的制度正式确立。
《指导意见》的出台标志着我国民间金融机构的升级转型之路正式开始。因而现阶段金融市场准人制度优化应着眼于《指导意见》的落实以及配套法规政策的完善，引导民间金融机构在法律框架内实现正规化，使得现有非正规金融可以升级转型，让金融业的供给真正契合民营经济发展和民生的需要仍然是首要目标。当前准人制度的优化应在现有《指导意见》的基础上进一步明确民营银行的法律地位、机构类别、组织形式、法律责任、内控制度和市场退出机制。根据不同民营银行的组织不同、规模大小、业务范围、市场定位、财务状况和资质高低不同，灵活适用审慎性监管和非审慎性监管等手段，设置多段位的业务指导方针和宽紧有度的监管制度。此外，还应建立对民间金融机构自身信誉和信用评级的制度，由监管部门或委托权威中介机构定期发布民营银行的评级报告，让公众及投资者对民营银行的资信及风险状况有及时、清晰的了解。
最后，在完善准人制度后，也应在破产制度中增加民间金融机构的破产和解及清算制度，为准人制度配套相应的退出制度，明确各方在民间金融机构资不抵债以及发生其他风险情况下的权责，结束近年来政府为非法集资兜底埋单的情况。
（三）部分民间金融形态的合法化
现阶段，我国的民间金融机构形式主要有合会（钱会）、地下钱庄、典当行、民间集资四种形式，典当行由其自身的特点决定了其安全系数大、社会震荡小，且较少地干扰国家产业政策，[45]已被法律认可为合法的民间金融形式，在我国各地广泛分布。地下钱庄和民间集资如前所述，需要通过升级转型成为正规的民营银行。
在我国台湾地区，合会同样广泛地存在，以台湾“民法典”增订第十九节中“合会”规定的1999年为例，当年台湾地区参与互助会的比率占全家庭比例的51.6%。[46]不仅有广泛的社会基础，也在“民法典”中对该民间习惯予以法典化，给台湾地区的居民生活及小企业融资带来了极大的便利。作为同宗同源的海峡两岸，我们可以对台湾地区的合会法律规制进行借鉴和移植:
第一，给予合会、合会金汇款以法律定义，确定合会会员之间的法律关系。
第二，对会首及会员的资格进行限制，规定会首和会员都“必须以自然人为限”，将有限责任的法人排除在合会之外，避免以法人的有限责任性进行恶意倒会。
第三，置顶合会运作规则，对诸如订立会单、记载事项、保存方式、标会方法、合会金的归属、会首及会员交付会款的期限、会首及会员转让权利的限制以及如何处理倒会等操作规程进行明确的规定。
第四，明确规定会首、会员的权利和义务，将合会由无名契约转变成有名契约。[47]通过法典将合会的运作典型化、统一化，让合会在我国经济建设和发展中以合法的身份发挥更加重要的作用。
除了合会的合法化外，也应尽快出台《放贷人条例》[48]让为数庞大的民间借贷“放贷人”群体获得法律地位。虽然中国人民银行已于2008年11月将《放贷人条例》草案提交到国务院法制办，但截至目前该条例仍未出台。
现有准人制度造成的二元金融结构不仅压抑着民间金融，且危害我国实体经济的发展和民生。通过制度的优化改变现有的金融行业准人制度，能让民间金融获得其应有的法律地位，参与到金融市场的竞争中去，成为搅动金融市场的“鲶鱼”[49]，为整个金融市场带来活力。