第一章 总则

第一条 【立法目的】

为了预防和妥善处理医疗纠纷，保护医患双方的合法权益，维护医疗秩序，保障医疗安全，制定本条例。

【释义】

本条是关于立法目的的规定。

立法目的是法律的灵魂，规定着法律的价值取向，对法律的制定和实施具有指引作用。在立法过程中，立法者通过立法目的将立法者的意图贯穿于整个法律条文，所有的章节制度都围绕着立法目的来设计。在法律实施过程中，无论是执法者，还是司法者，在执行法律时必须符合立法目的的要求。对条文的理解存有疑问时，任何机关都不得作出背离立法目的的解释。因此，准确理解和把握立法目的，对于保障法律的有效实施至关重要。

从本条规定来看，《医疗纠纷预防和处理条例》（以下简称《条例》）的立法目的包括四个方面：预防和妥善处理医疗纠纷、保护医患双方的合法权益、维护医疗秩序，以及保障医疗安全。它们彼此相互联系，不可分割，共同构成《条例》的内在价值体系。

一、预防和妥善处理医疗纠纷

21世纪初以来，由于公民权利意识高涨、医疗体制机制的不够完善等一些原因，医疗纠纷愈演愈烈，医患关系日趋紧张，因医疗纠纷引发的相关事件呈恶性、高发态势，2002颁布并实施的《医疗事故处理条例》并没有起到应有的作用。2002年至2016年，全国法院每年新收医疗纠纷案件逐渐递增，从10249件增长至21480件，翻了两倍之多。与此同时，暴力伤医、杀医事件时有发生，医患关系的发展陷入严重的危机中。当前，如何解决医疗纠纷问题、重建医患信任已经迫在眉睫，这也是《条例》出台的重要原因。医疗纠纷的解决需要做好两个方面的工作：一是事先预防，将医疗纠纷消除在萌芽状态；二是事中、事后处理，发生医疗纠纷后，及时、妥善处理，防止医疗纠纷进一步恶化。只有将医疗纠纷的事先预防与事中、事后处理有效地结合起来，才能真正做到标本兼治，实现医患关系的和谐发展。相比之下，2002年通过的《医疗事故处理条例》虽然在第二章规定了“医疗事故的预防与处置”，但在第1条立法目的规定中却只见“处理”不见“预防”，这实际上反映了当时的立法者对预防为主的理念缺乏充分的认识。本次《条例》修订明确地将预防的理念纳入立法目的条款，坚持纠纷的预防和处理相结合，是立法理念的一大进步。

二、保护医患双方的合法权益

在2002年《医疗事故处理条例》的立法目的条款中，类似的表述为“保护患者和医疗机构及其医务人员的合法权益”，患者被置于医疗机构及其医务人员之前，可见当时的立法理念更加强调患者优先。本次《条例》修改为“保护医患双方的合法权益”，意在强调平等保护医患双方的立法理念。从本条规定来看，保护医患双方的合法权益包括三个方面的内容：首先，保护的对象既包括患方，也包括医疗机构及其医务人员。无论是患方，还是医方，法律应当一视同仁。现实中，尽管由于信息不对称等诸多原因，患者处于事实上的弱势地位，因而需要法律在制度上给予特殊的保护，但是这种特殊保护不能违背利益平衡的基本原则。事实证明，对医患双方权益的保护，任何重此轻彼、偏袒一方的做法，都不利于从根本上解决医疗纠纷。同时，由于医患关系具有共同应对疾病的同向性的特点，很多时候医方的一些权利的行使恰恰是为了更好维护患者的合法权益。其次，保护的客体必须是双方当事人的合法权益，非法的利益不受法律保护。实践中，医患双方的利益诉求既有正当的，也有不正当的，法律必须严格加以区分。比如，医方为患者提供医疗服务后向患者主张报酬的权利受到法律保护，但是在此之外索取或者收受患者红包的行为属于不当得利，不仅不会受到法律保护，而且还有可能受到法律的制裁。同样，患者遭受医疗损害后有权向医疗机构主张损害赔偿，但是患者漫天要价的行为，法律通常不会予以支持，通过医闹等方式侵犯医疗机构及其医务人员人身和财产权益的做法更是为法律所不容许。最后，保护医患双方合法权益的方式有两种：一是通过预防医疗纠纷的发生，避免双方当事人的合法权益受到侵犯；二是医疗纠纷发生后，通过妥善处理，填补双方当事人因医疗纠纷而产生的损害。值得注意的是，填补损害固然是保护医患双方合法权益的常见方法，但是预防损害的发生对于保护医患双方合法权益的作用也不可忽视。只有将预防损害与填补损害相结合，才能实现对医患双方合法权益的完整保护。

三、维护医疗秩序

所谓医疗秩序，是指医疗机构有序运行的一种状态。形成良好的医疗秩序离不开三个方面的条件：首先，完备的行为规范，不仅包括外部的法律、法规、部门规章，还包括医疗机构内部的院内章程。完备的行为规范是保障医疗活动有序进行的前提，它可以将纷繁复杂的事物化繁为简，为参与医疗活动的不同主体提供基于规则的合理预期。其次，合理的利益配置。医疗秩序的本质是一种利益秩序，不合理的利益配置是造成医疗秩序紊乱的根源。无论是法律法规，还是院内章程，只有满足不同主体的利益期待，合理配置不同主体之间的权利义务，才能促成良好的医疗秩序。最后，对规则的遵守。医疗秩序是医疗活动中不同主体有序互动、共同遵守规范的产物。医患双方是医疗活动中最为重要的主体，因此医患双方是否遵守医疗活动规范是建立良好医疗秩序的关键。需要强调的是，因为医疗机构面向不特定或者多数人开放，具有公共场所的性质，所以医疗机构内形成的医疗秩序属于公共秩序的重要组成部分，维护医疗秩序是保护公共利益的必然要求。医患双方在主张个人权利的过程中，不得扰乱医疗公共秩序，将个人利益凌驾在公共利益之上，否则要被依法追究行政责任或者刑事责任。

四、保障医疗安全

所谓医疗安全，是指在医疗活动中患者没有发生法律、法规、部门规章以及临床诊疗护理规范和常规允许之外的人身损害。随着现代医药技术的发展，新的诊疗技术和药物不断出现，医疗器械设备越来越先进，医院的信息化建设也日益完善，现代医学对疾病的预防和治疗似乎已经进入无所不能的时代，它在大大提升医疗服务效率、改进医疗服务质量的同时，也给患者带来了诸多新的医疗风险，目前绝大多数医疗纠纷的发生都与医疗安全问题相关。因此，保障医疗安全，不仅是现代医学发展的必然要求，也是预防医疗纠纷的内在需要。在现代医学场景下，医疗活动是一个系统性工程，任何环节的出错都可能导致一系列医疗差错事件发生，给众多患者的生命健康造成无可挽回的伤害。从这个意义上来说，现代医疗安全涉及的不是简单的单个患者利益，而是更为广泛的公共利益。

上述四个立法目的的内涵各有不同，但是作为一个整体，《条例》按照它们的重要程度和逻辑关系进行顺位的排列，共同构成协调有序的价值体系。上述四个立法目的分为两个层次，前两个立法目的分别是纠纷的解决和权益的保护，是《条例》的直接目的，属于个人利益层面；后两个立法目的分别是医疗秩序的维护和医疗安全的保障，是《条例》的间接目的，属于公共利益层面。《条例》将上述四个立法目的放在一起，体现了一种个人利益与公共利益平衡的立法理念。因此，对本条例立法目的的理解，不仅要把握单个立法目的的内涵，还要从整体的角度出发，加以综合分析，尤其要将平衡立法的理念融入整个条文的理解当中。

与《医疗事故处理条例》（2002）相比，《条例》并没有将“促进医学科学的发展”作为立法目的之一。实际上，早在1987年国务院发布的《医疗事故处理办法》（已失效）也没有把“促进医学科学的发展”纳入立法目的的规定，到2002年国务院出台《医疗事故处理条例》时，才把“促进医学科学的发展”纳入立法目的条款。当时主要考虑到医学是一种经验科学，具有很大的不确定性和风险性，医学的发展始终建立在前人成功和失败的经验基础上。因此，法律必须为医学的发展预留空间，不宜对医疗机构及其医务人员施加过于严格的责任。《医疗事故处理条例》把“促进医学科学的发展”纳入立法目的，是为特定情形下免除医疗机构及其医务人员的责任提供依据，平衡患者权益保护与医学科学发展之间的关系。《医疗事故处理条例》第33条规定了六种不属于医疗事故的情形，便是这一立法理念的体现。本次《条例》在立法目的条款中删除“促进医学科学的发展”，并不是认为患者权益保护与医学科学发展之间的平衡关系不再重要，而是考虑到新修订的《条例》已经不再涉及医疗损害赔偿责任的问题，如果仍然保留“促进医学科学的发展”这一立法目的，势必与《条例》的整个章节体例和制度设计不协调。

【要点拓展】

一、是患者优先，还是利益平衡？——医疗举证责任规则的改革与回归

在医疗活动中，医患双方事实上地位并不平等。大多数患者在求医问诊的情况下，身体和心理上都处于脆弱状态，十分依赖医生，对医生的话基本上言听计从，而不是像法律人设想的“理性人”那样，能够为了自己的利益与医生反复讨价还价。医疗活动具有高度专业性，医患之间信息严重不对称，这让医生更容易处于主导地位。因此，如何保护处于弱势地位的患者的权益一直是法律上的难题。

2001年，最高人民法院出台《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《若干规定》），其中第4条第8项规定：“因医疗行为引起的侵权诉讼，由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。”这就是通常所说的举证责任倒置条款。从主观上来看，最高人民法院的初衷很好，旨在通过举证责任倒置更好地保护患者权益。但从客观上来看，不仅没有达到保护患者的目的，反而导致防御性医疗大量出现，最终损害了患者利益。为此，2009年出台的《侵权责任法》不得不再次改变医疗举证责任规则，从举证责任倒置回归到了原来“谁主张、谁举证”的基本思路上。原则上，患者就医疗机构是否存在过失、医疗行为与医疗损害之间是否存在因果关系承担举证责任，除非法律另有规定。从比较法的经验来看，各国在医疗案件的归责原则上多遵循“过错责任原则”，由此在举证责任上多适用“谁主张，谁举证”的规则，然后采取举证责任缓和等，完全采用举证责任倒置规则的国家几乎没有。实践表明，对患者利益的保护不能建立在牺牲医方利益的基础之上。只有平衡医患双方的权利义务，医患关系才能走得长远。

二、患者的哪些行为属于扰乱医疗秩序？

近年来，我国医闹事件层出不穷，个别伤医、杀医事件以及在医疗机构聚众滋事等违法犯罪行为，严重扰乱了正常医疗秩序，侵害了人民群众的合法利益。国家有关部门先后出台了一系列规定和意见，要求严厉打击涉医违法犯罪问题，坚决维护正常的医疗秩序，保障人民群众就医安全。2012年4月，原卫生部和公安部联合印发《关于维护医疗机构秩序的通告》，明确列举了七类扰乱医疗秩序的行为：（1）在医疗机构焚烧纸钱、摆设灵堂、摆放花圈、违规停尸、聚众滋事的；（2）在医疗机构内寻衅滋事的；（3）非法携带易燃、易爆危险物品和管制器具进入医疗机构的；（4）侮辱、威胁、恐吓、故意伤害医务人员或者非法限制医务人员人身自由的；（5）在医疗机构内故意损毁或者盗窃、抢夺公私财物的；（6）倒卖医疗机构挂号凭证的；（7）其他扰乱医疗机构正常秩序的行为。2014年4月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、原国家卫生和计划生育委员会联合发布了《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》，对于严重扰乱医疗秩序的行为，要求依法予以惩处。

在此背景之下，各地结合本地的实际情况也陆续出台了一系列相关规定，将严重扰乱医疗秩序的行为纳入医疗纠纷预防与处理的地方法规或者规章之中。比如，福建省2016年5月出台的《福建省医疗纠纷预防与处理办法》第30条规定：“禁止任何单位和个人实施下列行为：（一）在医疗机构内殴打医务人员或者故意伤害医务人员身体、故意损毁公私财物；（二）在医疗机构私设灵堂、摆放花圈、焚烧纸钱、悬挂横幅、堵塞大门或者以其他方式扰乱医疗秩序；（三）在医疗机构的病房、抢救室、重症监护室等场所及医疗机构的公共开放区域违规停放遗体，影响医疗秩序；（四）以不准离开工作场所等方式非法限制医务工作人员人身自由；（五）公然侮辱、谩骂、诋毁、恐吓医务工作人员；（六）非法携带枪支、弹药、管制器具或者爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险物品进入医疗机构；（七）故意扩大事态，教唆他人实施针对医疗机构或者医务人员的违法犯罪行为，或者以受他人委托处理医疗纠纷为名实施敲诈勒索、寻衅滋事等行为；（八）其他扰乱医疗机构正常秩序的行为。”天津市2017年1月出台的《天津市医院安全秩序管理条例》第21条规定：“患者及其家属和其他人员应当遵守法律、法规、规章和医院安全秩序管理制度，不得有下列妨碍医院医疗秩序的行为：（一）大声喧哗、吵闹，扰乱医疗秩序；（二）威胁、恐吓、侮辱、伤害、恶意尾随医务人员或者非法限制医务人员人身自由；（三）非法携带管制器具或者易燃易爆、有毒有害等危险品进入医院；（四）患者死亡后，不按照有关规定将遗体移放至太平间或者其他合法存放遗体的场所，或者违规在病房、抢救室、重症监护室等场所及医院的其他区域停放遗体；（五）在医院内和医院门前摆设灵堂、摆放花圈、焚烧纸钱；（六）未经医院允许占用病床、病房；（七）其他扰乱正常医疗秩序，不服从医院安全秩序管理的行为。”

三、如何保障医疗安全？——人非圣贤，孰能无过

1999年，美国医学研究所（Institute of Medicine）发布了一份关于医疗安全问题的报告——《孰能无错——创建更加安全的医疗卫生保健系统》。据专家估计，全美每年因为医疗差错导致的死亡人数可能高达9.8万人，已经超过每年因为机动车事故（43458人）、乳腺癌（42297人）和艾滋病（16516人）死亡的人数。不过，公众对于后者的关注要远远高于医疗差错。美国医学所通过发布这份报告，希望引起公众对医疗安全问题的广泛关注，推动建立一个更加安全的医疗卫生保健系统。值得注意的是，美国医学研究所的这份研究报告并没有将发生医疗过错的主要原因归结到医务人员头上，而是转向更为根本的医疗系统层面。出错的虽然是人，但导致人出错的是隐藏在人后面的医疗卫生保健系统。在这份报告的影响下，美国政府开始关注如何创建一个更加安全的医疗卫生保健系统，以减少医疗差错的发生，保障公众的医疗安全。

目前为止，我国还没有一份关于全国每年因医疗差错而死亡的人数研究报告。在现实中，部分暴露出来的医疗差错已经引起了不少的医疗纠纷，那些尚未发现或者尚未披露出来的医疗差错，它们虽然没有引起医疗纠纷，但患者遭受的损害客观存在，这就要求我们必须对我国的医疗安全问题予以足够的重视。本次《条例》修订将预防纠纷的理念纳入立法目的条款，并且在第3条规定中提出“国家建立医疗质量安全管理体系”，无疑是对我国医疗质量和医疗安全现状的一次回应，其法律意义自不待言。