第3章 晚清政治格局之嬗变
尽管清末以来，排满的革命家们将满人政权痛诋至一无是处，但平心而论，满清还是蛮有特色的一代王朝，远的不比，至少比起相接的朱明，其政治实有凤鸭之别。究其由，并非清代制度比之明季有什么优处，而在于最高统治者的皇帝，两朝有很大的差别。清代之帝，不论贤与不肖，个个都有图治之心，说宵衣旰食固然是吹捧，但“君王从此不早朝”的事好像也没有。就更没有像明武宗那样自封“总兵”和明熹宗专事斧斤的胡闹帝王。更何况还出了两位放在何朝何代也堪称明君的康熙与乾隆，前后统治百多年。在人治政治模式的传统政治中，君主的明智与勤政显然比任何贤臣都更加有效。
虽然清朝政治颇有气象，但由于在制度上“清承明制”之故，几乎明代政治的明弊与隐疾，清代也都有，换言之，清代的政治格局与明代有很大的相似之处。无相权的皇权集权，以相互牵制为首要特征的中央政府机构，中央与地方外轻内重的布局，地方的简政与中央的繁政相搭配，缺乏效能的兵制等等大都大同而小异。
但是，换一个角度来看，任何政治系统，只要能实现统治目标，就应该是合格的。自宋以降，在多数情形下中国封建统治者最关切的统治目标是对国家的控制，消解内部的叛离，至于社会的进步和国家的繁荣则是第二位乃至第三位的事。行政效率的低下与国家机器的腐败，往往能换取皇权的稳固。所以，从某种意义上来说，我们今天看来的所谓政治系统的弊病，很可能是一种统治所必需的合理代价。只是，这种代价在政治体系运作过程中会逐渐累加，一直大到足以损伤整个系统。而晚清政治格局的嬗变，就是在这种代价累加到了一定程度，由于西方势力的介入的刺激而发生的。政治重心由内重外轻转为外重内轻，新兴的湘淮军制部分弥补了传统兵制的怠滞，从而使清代政治呈现出一定的弹性和灵活性，虽不足以抗击西方的冲击，但已可延缓其寿命。
清季政治传统：补丁机制
中国进入明清，以史家的公论，是进入了衰落期，统治方面无论是制度还是经验手段都过分地致密而烦琐，政治目标体系中保守主义倾向加重，过分地强调政治稳定，尽可能地避免或减少任何可能的动荡乃至波动。相较而言，清代比明代这方面的特征更明显。
清季统治者似乎比前朝更加讲究“祖制”，或许是清代祖先的文治武功，或许是少数民族统治的特有谨慎，总而言之，清朝统治者心目中的“祖制”有着近乎神圣的意味。日常事务，以循行祖制为常式，但凡一政策出台，合于祖制则理直气壮，不合则躲躲闪闪，有时明明是新举措，也偏要打着祖制的招牌。像晚清祺祥政变以后，西太后那拉氏与恭亲王奕□联手，为了遮人耳目，混淆视听，故意给奕□以实际上已经废置了一百多年的议政王称号，来陪衬她的“垂帘”，即让祖制上有的“议政王”掩着祖制上没有的“太后垂帘”。
但是，看重祖制的清代政治还远远谈不上像我们一般作为常识公认的那样是僵化的，它在适应情势变化方面，还是具有弹性的，而且在清代的多数时间里，能够应付统治的需要。清代政治在其运作过程中，衍生出一种“补丁机制”，即在原有的政治要素或政策不再能应付局面，或者为统治者所不喜时，用某种“补丁”政策和要素来修补之，并不去掉旧的。道光帝对此曾有段佳妙的议论，他说：“譬如人家有一所大房子，年深日久，不是东边倒塌，就是西边剥落，住房人随时粘补修理，自然一律整齐。”[1]这种“补丁机制”运行起来有两种情况，通俗点说，就是一种补丁小，一种补丁大。不论补丁大小，要的就是补得“整齐”，面上光。
前一种情况的例子比较典型的是清代的财赋政策。清代中晚期，社会动荡加剧，军费开支陡增，囿于赋税不增的祖制，尽管军情火急绝没有人再敢在国家日常赋税上打主意，于是只好开捐，最后又加上厘金征收，尽管捐额与厘金比例越来越大，但比起国家常税，它还是一种小补丁。又如总理衙门的设立，尽管不仅弥补了原政府机构欠缺的外交职能，而且凡有洋务之处，无不插手，事实上侵犯了原有六部职权领域，但比起原来庞大的政府机构来，它承负的行政功能还是要少。
属于大补丁的情况相当多，像内阁之于议政处，军机处之于内阁，前者虽然没有撤销，但职能均为后者抽空，成为名副其实的“闲衙”。再有像以湘、淮军为首的勇营之于八旗与绿营，以及后来的新建陆军，递次相补，国家正规军的位置先是由勇营挤走了八旗绿营，而后新军又挤走了勇营，但直到清朝覆灭时，八旗与绿营仍在苟延残喘。又如官俸，清承明制，实行低俸禄制，正七品的知县，年俸四十五两，四品知府一百零五两，巡抚与总督，贵为封疆大吏，也不过一百五十五两和一百八十两（乾隆时米价，每两不过买一石米多一点）。明知这点官俸根本不够养家糊口，却不肯加增，开始默认官吏在耗羡上打主意，后来则添加高出俸禄百倍的养廉银。最典型的莫过于漕政，漕运在晚清由河运改为海运之后，河漕的一整套机构无事可做，但一直摆在那里，戊戌变法时好容易要撤了，没几天又恢复了。在这种情况下，补丁有时已经大过了它所补的东西。事实上是听任原有的东西自我萎缩，自生自灭。
清代政治这种自我调节的修补功能，虽然能满足政治变革的部分需要，也确有减少政治震荡的好处，甚至面对西方的冲击，也能作出相应（虽然很笨拙）的反应。但是，修补一旦成为一种政治惯性或者传统，就不可避免地使政治缺乏活力，为因循守旧提供堂而皇之的栖息地。当步入近代面临近代化和对付西方侵略这双重课题时，修补功能就愈发力不从心，机构的叠床架屋，政策的混乱重复，使得行政效率更加低下，随着西方侵略的深入和近代化任务的日重，这种修补政策实际上已经走上末路穷途。可惜的是长期的修补传统在人们心理上已经形成了因循迟滞，得过且过的惯性，和对彻底变革的本能排拒，以及以新补旧的操作定式。这样，人们在进行大规模变革的时候，其各种有形无形的障碍就显得格外的厚重。李鸿章在晚年曾不无自嘲地称自己是个于事无大补的裱糊匠。不错，李鸿章给清王朝这座风雨飘摇的大厦裱上了淮军和北洋水师，裱上了洋务企业和几个半洋的学堂，可急风骤雨一来，依旧房倒屋坏，补丁毕竟只是补丁。
旗下闲人政治及其没落
清王朝是少数民族政权，满人是统治民族，自然拥有不言而喻的地位和特权。清末的反清志士们，将满人对汉人的民族压迫渲染得非常吓人，其实“纣之恶不至若是之甚焉”。满清入关之初，八旗铁骑横扫华夏之时，对汉人的杀戮、欺凌与压迫的确堪称是残酷的，“扬州十日”“嘉定之屠”这样的事件并不少见。再加上圈地的豪夺，“逃人法”的暴虐，说是令人发指也并不过分。但是经过清代盛时长达百余年有意为之的文化融合与政治上的掩饰，满汉矛盾已经渐趋缓和，满人虽有特权，但活动却被尽可能地限制了，也可以说是尽可能地与汉人生活隔离开了，所以一般老百姓对满人压迫的感觉并不那么直接，以清末刺杀五大臣而闻名的反清斗士吴樾，在自述中就承认他在接受革命宣传之前，对满汉之分毫无感觉。
当然，说满人压迫“不若是之甚”，并不是说这种压迫不存在，终清之世，满人的特权和满汉在政治、法律上的不平等始终存在。而且尽管汉人参政的份额不断加增，但至少在太平天国起义之前，中国政治的重心在满不在汉。只是当初赋予满人特权、给予满人种种优待的清朝帝王所始料未及的是，他们的种种给予在历史发展中反而成了满人的一种甜蜜的桎梏，不仅使他们在生活上丧失自理自存的能力，而且在政治上日见其低能。
自从努尔哈赤将建州女真编为四旗，而后是八旗以来，满人逐渐赢得了旗人或旗下人的称谓（也包含少部分汉军和蒙军旗人）。八旗制度从其主导方向说，应该是一种兵农合一的军事制度。但这种制度绝非只有军事上的意义，前辈清史专家郑天挺的看法是颇有道理的，他说：“八旗究竟是一种什么制度呢？有人认为八旗制度是军队制度，实际它并不是单纯的军事制度，有人说是户籍制度，其实它也不单纯是户籍制度。因为它还有应尽的其他义务和应享的其他权利。可以说这是在民族联盟残余的基础上发展起来的一种阶梯统治，它是满人入关前的政治制度。”[2]应该说，八旗制度也是旗人介入政治的一种媒介和渠道。由于八旗制度所特有的氏族残余性质的军事民主意味，旗下政治在满清未入关之前主要表现为旗下人较为普遍的议政与参政，在上层表现为八贝勒共议国政，连诸贝勒与汗（皇太极）相见之礼居然是他们“各至汗前，依次抱见”。[3]在中下层则表现为各旗内部的相对自治和甲喇、牛录及披甲人对各自事务的发言权。这在游牧、半游牧的氏族军事民主制度中是常见的情况（八旗是由原来极民主的穆昆塔坦制度发展而成的）。
清朝皇帝接受汉化的诚意与速度是在他们之前的所有少数民族统治者所不能望其项背的，汉化速度最快的部分，莫过于政治制度，从皇太极开始，清朝皇帝制度汉化的最大敌人，就是八旗的议政制度与传统。不言而喻，这场较量皇权取得了胜利，但是这个过程也不是一帆风顺。顺治应该说不算是位很热心汉化的皇帝，但突然发病身死的他，身后却冒出来一个痛悔自家“渐习汉俗，于淳朴旧制，日有更张”，“委任汉官”，“以致满臣无心任事”[4]即后悔汉化太快的“遗诏”。显然，这是满人元老意志的体现。实际上是旗下政治传统对制度汉化的反弹。康熙时，辅政大臣鳌拜在小皇帝面前还敢“攘拳咆哮”，抗旨不遵，把这种现象说成是鳌拜有不臣之心其实是后来的诛心之论，说穿了不过是满人军事民主传统的孑遗而已。直到雍正继位，满人入关已历半个世纪，他还接二连三地采取措施削弱八旗旗主的地位，往八旗各派御史二员，“稽察八旗一应事务”，改八旗都统在“私家办事”为“俱于公所办事”。[5]并将八旗都统的印信“固山额真”改为“固山昂邦”，把旗主的意思抹掉。这说明，直到这时，八旗各旗自治的遗风犹存。
当然，满清入关以后，旗下政治还是发生了较为根本性的变化。八旗原有意义上的“议政”传统在帝王加强中央集权措施的打击下的确逐渐消亡了，但旗人对国政的发言权和影响力却没有也不可能消失，用康熙的话来说，“满洲乃国家根本”，醉心集权的清初诸帝，一方面伸出拳去打击旗下政治对皇权的干预，一方面却又要将自家的脊背靠在旗人身上，因此势必要给旗人更大的政治发言权。在晚清之前政治系统中的重要位置，一般由旗人占据，纵然满缺和汉缺对等，比汉人少得多的满人显然机会要多得多。在没有相权的情况下，皇帝实际上是集帝相角色于一身，既然又是国家元首又是行政首脑，所以处理行政事务不但要有自己的班子（南书房和军机处），还要依靠有关人员的“议政”，遇有重大事项，不但要交各部议，而且还要征集督抚的意见。虽说这种“议政”与清初议政王大臣的议政有本质的不同，但至少也是一种参政，甚至说参与决策的形式。在这种议政中，旗人的分量无疑是最重的。
旗人对政治的影响力并不仅仅限于正式途径。私下议论、小道传播、暗中托请等非正式途径无疑也是旗人干政的又一法宝。这种七嘴八舌外加七姑八婆令人夹缠不清的舆论与托请的力量，从来都是不能令人小觑的。康熙曾斥责议政处说：“今闻会议之事，尚未具题，在外之人，即得闻知。此皆会议处不加缜密、不严行约束闲杂随从之人，以致听闻传说，将国家大事，预先泄露。”[6]这种随意泄露机密，议论国事的现象，后来也免不了。乾嘉时，军机处的台阶上下，窗外廊边，常有人“借回事画稿为名，探听消息，折稿未达于宫廷，新闻早传于街市，广为谈说，信口批评”[7]。自恃有特权的旗人就更肆行无忌，先是泄密，而后就是议论和托请、干请。如果“具题”之事不合祖制或者侵犯了旗人的利益，后续的活动也许就会更热闹些。
旗下政治在满清入关后并没有因统治者的汉化进程而融入汉人政治传统之中，由于旗人隔离与半隔离的生活状态，和他们所恃的政治特权，使他们仍然保留了自己的政治传统和习惯，清初会议政务，“满洲官议内无一汉官，汉官议内无一满官”，后来隔离的情况虽有所改善，但即使与汉官交契融洽的满员，也仍旧有自己的旗下圈子，也必须遵循那个圈子的规矩和惯例。
满清入关之后，旗人生活的是一种什么样的圈子呢？一想到这个问题，对清史稍有常识的人都会浮现出一幅手拎鸟笼，无事泡茶肆酒楼戏苑的“八旗子弟行乐图”。显然，这并不是八旗生活的全部，但却是很惹眼的一种象征。八旗兵曾是何等的耀眼，仅仅十几万人马，从山海关打到云南，无坚不摧，攻无不克，其骁勇善战，世所罕见。但是天下初定，满载饱掠的女子玉帛的八旗将士，在清廷厚饷饫粮的喂养下，居然汉化或者说腐化得比他们的主子还要快。八旗兵无师自通地将往日的骁勇用在了醇酒妇人上，用在琴棋书画上，几年之内，战斗力锐减，顺治七年（1650），当国者便不得不警告八旗说：“嗣后满洲官民不得沉湎嬉戏，耽娱丝竹。违者即拿送法司治罪。”[8]但是没有用，八旗将士仍旧“怠于武事，以披甲为畏途”[9]毫无起色。及到康熙朝平定三藩收复台湾之时，八旗兵已大不济事，朝廷不得不依靠绿营充当主力，害得康熙老着脸皮自我解嘲道：“自古汉人逆乱，亦唯以汉兵剿平，彼时岂有满兵助战哉！”[10]满洲兵从主战沦为“助战”，据说仍然观望不前，“诸将皆闭营垒拥诸妇女逸乐而已”。[11]
当八旗勋旧抱怨顺治帝汉化太快时，顺治也在指责八旗人等的“习汉书，入汉俗”，顺治以后的一连串满清“圣主”“英主”及不圣不英之主无不以为八旗的腐化是由于汉化的缘故。将板子都打在汉文化的屁股上，当然并不全是冤枉，八旗子弟确大有人热衷于诗书经史、琴棋书画、清玩清供，也有人因效慕汉俗而邯郸学步，甚至连姓名也汉化掉了，比如将钮祜禄氏改为郎姓，再取上些漂亮的汉字意思的名字，什么甘露珠、嘉木灿之类。至于沉溺于八股制艺，头顶高头讲章者，更是车载斗量。因此而荒疏了骑射也是没办法的事儿。只会张嘴说别人的满清皇帝，自己也挡不住汉文化的诱惑，汉化得比谁都厉害，康熙的经史功夫，雍正的书法都是令人刮目相看的，至于乾隆就更了不得，光炮制的诗词就成千累万，巡幸四海，到处舞文弄墨，至今各地的断碑残石，犹有遗文，自家拼命附庸风雅，偏要“奴才”们恪守旧俗，怎么可能呢？况且，旗人汉化也不是没有好处的，旗人吸收了处于较高形态的汉文化，在较短的时间内，迅速提高了自身的文化层次，有些人的文学造诣，居然达到了令汉族士大夫也叹为观止的地步，曹雪芹还可以说是汉军旗，自身有汉文化的基因，但是纳兰性德的词，太清的诗，足可独步一时，袁才子“近日满洲风雅，远胜汉人”[12]之语，怕也是由衷之言。更何况，通过吸收汉文化，旗人也相应地提高了政治水平和行政能力，乃至权谋智术，为维持少数民族统治奠定了人才之基。同样是少数民族政权，元朝的蒙古人始终要靠翻译，而满人官吏却可直接“牧民”，满清长达二百八十余年的统治，不为无因。事实上，低层次文化的少数民族在置身高层次文化的汪洋大海之中的时候，妄想抗拒高层次文化的诱惑是不可能的，即便强调保持本民族的文化特色，也必须以吸收和学习为前提。
客观地说，导致八旗腐化丧失战斗力乃至族群活力的最主要原因，其实是满清皇帝自己，是他们对旗人无限制迁就的豢养政策。八旗兵在未入关之前的皇太极时代，随着战争进程胜众负寡，抢掠日多，俘获日众，于是渐渐将名下的田地交予俘掠的奴隶耕种，自己则化为专事战争的“职业军人”。入关以后，掠俘陡然增加，再加上清初旗人的圈地，从而使得旗人不事生产有了更丰厚的物质基础。皇帝也就顺坡下驴，禁止和限制旗人从事生产或另谋他业，以优厚的饷粮豢养旗人。八旗前锋、亲军、护军、领催、工匠长每月饷银四两，工匠每月饷银三两，每年各支米四十八石；步兵领催每月领饷二两，步兵每月领饷一两半，每年各支米二十四石；炮手每月领饷二两，每年支米三十六石。七岁以上的旗丁都领全份，七岁以下的“养育兵”也领半份。旗人的女孩一落生还要给脂粉银。至于宗室就更是优待，无论黄带子还是红带子，到了十八岁没有爵位的，一律赏给四品顶带，妻子儿女也按品食俸。如此优厚而稳定的粮饷，再加上清初车载斗量的掠获，大量的圈地，使得八旗将士的生活水平一下子就翻升了几个台阶，即使是普通的兵丁也是如此。生活水平一旦上去了，就很难下来。他们不再屑于关外粗朴的衣食和风俗，他们讲穿、讲吃、讲玩、讲规矩，渐渐地旗人会吃会玩和礼数多，就连汉族缙绅世家也瞠乎其后，稳定的粮饷和朝廷的恩顾使得他们花起钱没有多少顾忌，当职和不当职的旗员，都没什么事可做，应尽的职守也尽量地玩忽；掠来的财货花光了，就卖地，圈来的地也卖差不多了，还照样赌博、逛戏园子、斗鸡、斗鹌鹑、斗蟋蟀。任凭生齿日增，任凭坐吃山空。从清朝的所谓“盛世”起，八旗生计问题就叫得满天响，其实，比起汉人的贫民来，八旗生计是个不是问题的问题。八旗贫丁有的也确有饥寒之虞，但主要是他们败家子作风造成的，禄米刚下来，先去变钱花掉，待到无米下锅，再花几倍的钱买回（或赊回）。八旗子弟的这种生活方式，不管朝廷怎样三令五申，让他们节俭，也不管皇帝如何慈心大动，屡加赏赐，甚至为他们赎回典当出去的田地，他们还是依然故我，雍正有时一月之间开赏数次，每次三四十万两，但不到十天，旗人老爷的口袋又是空空如洗。
旗人变成了名副其实的“闲人”，旗下政治也就变成了“闲人政治”，正式和非正式的旗人政治渠道的政治操作，都要考虑“闲人”的利益。无论何种政治举措，都不能触犯或改变旗下闲人的生活状况和特权地位。清初旗人跑马圈地，实质上是战争这种特殊的非常时期的掠夺行为，作为战胜者的一方，在战争进行期间圈地虽然已属不当，但于情势上讲，在那个时代也还说得过去。但是一旦天下已定，作为统治者的一方，再允许有这种掠夺性的行为，显然极不利于社会秩序的重建，无疑等于自挖墙脚。清初诸帝当然也明白此理，屡下决心要结束圈地，但却屡屡下令再圈。可笑的是每次圈地都声称“以后无复再圈民地，庶满汉两便”，每次都食言自肥。虽然康熙中叶，圈地在康熙的“乾纲独断”下得以停止，但变相的圈地——带地投充，直到乾隆时仍有所闻。政策的反复与执行不力，背后无疑有八旗之下闲人政治的影响。有关“逃人法”的问题也是如此，由于掠来的大量汉人农奴不断从旗下庄园中逃亡，影响到旗人奢侈的“生计”，在清初几十年中，政府曾不遗余力地缉捕逃人，并立专项刑律“逃人法”和专门的缉捕机关，由于“逃人”是旗下的劳动力，他们不愿“财产”蒙受损失，所以“逃人法”是薄惩逃人，重治窝主，逃亡的农奴仅仅挨鞭子，而窝主要砍头，还要连坐四邻，殃及地方官。结果搅得海内嚣然，乃至激起民变，汉官每每抗疏诤谏，但皇帝就是不听，甚至公然“护短”要治言事者之罪：“凡章奏中再有干涉逃人者，定置重罪，绝不轻恕。”[13]凡事一涉及满人利益，纵然是不言而喻的秕政，明显地不利于满清王朝长远利益，旗下也会喋喋不休，迫使秉政者作出违心决策，或者尽量拖延对秕政的纠正。
到了晚清，旗下闲人积习积重难返，愈发加重了暮气和堕气，旗员的政治能力日见其萎，旗下闲人政治的内容也变得愈发无聊，对其他问题的关注都变得无可无不可，充其量发点牢骚，说些怪话，祺祥政变，西太后不合祖制的“太后垂帘”，也只引起一点小小的骚动，至于旗下死活看不上眼的“洋务”，同文馆的设立，选派八旗子弟就学，旗下虽一度哗然，但所做的也就是发出些“孔门弟子鬼谷先生”的怪话。可是一旦涉及八旗的“铁杆庄稼”——朝廷豢养的粮与饷，事情就怎么都议不下去，让旗人自谋生计的议题总是胎死腹中，漕运改海也议了很长时间，直到太平天国时期河运中断，才勉强改成，但河漕机构却撤不了，无非是牵扯到旗丁的生计。八旗旗下闲人政治已然堕落到单纯的“铁杆庄稼”的维护剂的地步，只要不危及这根铁杆庄稼，纵然有一肚皮不满，都可以将就，诸事好商量。
清朝的豢养政策和旗下的闲人生活方式与闲人政治，互为因果，搅成一团，不改革旗人唯有死路一条，而自身又丧失了改革的能力和勇气，宁可苟且偷安，得过且过下去。一旦外部的压力迫使他们非改不可的时候，不起眼的旗下闲人政治居然会回光返照地发出巨大的能量，即使不足以毁掉改革本身，也会造成巨大的麻烦。
晚清政治变局：枝强干弱的走向
虽然中国封建时代中期以后，由于追求稳定成为压倒一切的政治需要，政治格局上的强干弱枝，内重外轻就成为普遍的现象。但明清对这种趋向的强化还是令人瞩目。其特点是，在机构设置上，中央繁复而地方粗简；在权力分配上，中央权重而地方权轻。清代的督抚虽已从派出官员向地方行政官员转化，但作为一省或数省的最高长官，其属员却寥寥无几，办事只好依靠自家聘请的幕僚。其余像三司、学政道、府、县（州）各级地方官员，虽有僚佐属员，但却均嫌粗简，真正办事，还要借助非正式行政系统的“师爷”体系。至于权力分配就更是不平衡，所有称得上算个事儿的地方事务，无论军政、财政、民政、刑政统统要由中央来裁决决断，县令以上的人事升迁调配，也均由中央定夺。再加上督、抚、布、按、学五大员职权交错，相互牵制，均有单独上奏之权，地方政府除了秉承皇帝的意旨办事之外，几乎没有什么自主权。所以，有清一朝，地方官员以缺乏能臣闻名，即使贵为封疆大吏，也普遍缺乏开拓精神，绝大多数都是唯唯诺诺，但求无过的庸庸碌碌之辈，一事当前，不论缓急，先以请旨为上。“一切事宜必得圣明指示，方有裨益。”[14]清代中前期虽也曾出现过一些近乎能臣的督抚，像汤斌、鄂尔泰、田文镜、陶澍等，但也只有陶澍一人算是有点开拓性，但所办的两件大事，漕粮海运与盐政的废引改票，办的时候重重阻碍不说，实际也都没办完。乾嘉时文名远播的洪亮吉在那篇因而得罪远成的奏折中说道：“在外督抚诸臣，其贤者斤斤自守，不肖者亟亟营私，国计民生非所计也，就目前而已。官方吏治非所急也，保本任而已。若久远者，以为过忧，事兴事革，以为生事。”[15]鲁迅先生曾论及乾隆，说乾隆自命为英主，所以手下不需要贤臣和能臣，只得意那些不好也不坏的中才。事实上，清代政治制度所强调的，正是乾隆老儿所想的。
清代中前期政治格局的另一个特点是满人权重而汉人权轻。中央机构中高级官员的满缺汉缺从表面上看似乎相当，但重要及要害的权力都掌握在满人手里。地方督抚也同样满多汉少，康熙三十年全国总督五名，全系旗籍，全国十八省巡抚，汉人八名，满人九名，另一名民族待考。嘉道间，由于满人总体素质下降较快，汉人督抚比例有所提高，大体上也是旗鼓相当。
清代中前期内重外轻政治格局的另一种体现是督抚任期很短，调动频繁，而且即使贵为封疆大吏，只要惹恼了皇帝，罢官撤职掉脑袋也就是弹指间的事。乾隆朝的“红员”陈宏谋任督抚达三十一年，却经历了十二个省，先后调动二十一次，平均约一年半一任[16]。别的人命运也不比陈好多少，只有极个别皇帝特别赏识的，才能干得稍微长些。这种情况对于督抚任职当然不利，他们对任所“民风土俗不暇周悉，属吏尚未遍识，历官之日少，奔驰之日多”[17]。糊涂的，连布政使和按察使是谁都弄不清。但是，督抚至少无从培育地方势力，使中央权力不致受到威胁。一言以蔽之，即无尾大不掉之虞。
嘉道时节，清朝已进入暮岁，国家机器已经老化得不堪敷用，在围剿五省白莲教起义中，属于地方武装的团练，开始崭露头角，而汉族的封疆大吏如陶澍与林则徐之辈，挟经世致用的学风，渐渐取得了炫人的事功，在朝臣中的分量开始加增，朝中的大事都不得不托付给他们（像漕运改海、盐政改革，河工以及后来的禁烟等等）。
当西方资本主义势力大规模侵入中国的时候，已经统治中国近两百年的满清王朝，雪上加霜，既要面对那种古已有之王朝末世的内部离心与反叛，又要应付来自西方势力的挑战。在这风雨飘摇，朝不保夕的情景下，清王朝开始全然不顾多年的政治惯例和忌讳，哪怕是饮鸩止渴，他们也只好装作甘之如饴。
五代十国以后，封建王朝最忌讳的“兵为将有”的现象不仅出现了，而且还要依这类“私兵”为干城。倒霉的咸丰，在太平天国农民起义的冲击下丢掉了大半个中国，在洋兵的进袭中，仓皇北顾，拱手让出了京城。八旗兵和绿营兵一溃千里，一败涂地，连招架之功都没有，据统计，仅仅从咸丰元年到咸丰六年这段时间里，八旗骁骑校等正六品以上武将死亡两百六十人，绝大多数是阵亡和因退缩而掉头（处分）的，其中副都统以上高级官员三十六人。而绿营就更惨，在这六年中，仅游击正三品以上将领死亡就达两百零四人，其中提镇大员有一百零一人，约占一半。[18]在与英法联军的战斗中，作为满清王朝总预备队的蒙古骑兵也元气大伤，从此一蹶不振，清王朝可以依赖的现成武装力量，可以说已经瓦解了。占了京城的洋人倒可以用出卖主权“攘”出去，可咄咄逼人的太平军怎么办？遍地烽火的大小起义军怎么办？所以不难理解尽管朝廷也认为湘军的崛起“非国家之福”，尽管对胡、曾、李、左诸人有一百个不放心，尽管朝廷发生了政变，新人取代了旧人（肃顺之头可以砍，肃顺信任的曾胡诸臣却非得重用不可，只要当权者头脑还是清醒的），满清朝廷还是像挤牙膏似的将地方军政大权一点点放给了湘淮军诸将。
清朝原有的八旗与绿营，是“兵为国有”的兵制，后来作为补充的乡勇团练，随用随招，事毕遣散，虽说出了不少麻烦，但也难成气候。而湘淮军则是典型的“兵为将有”的兵制，从表面上看虽与明代的“戚家军”并无不同，但戚家军之于明是局部问题，而湘淮在晚清半个多世纪的岁月里，事实上成了“国军”，支撑着晚清残局。湘淮军与“戚家军”最本质的不同在于它的近代色彩，它所装备的洋枪洋炮在当时的中国军队中是最多的，而且部分地引入“洋操”，部分地吸收了西洋军制的特点（以淮军为甚）。
武器与兵制上的近代气息和“兵为将有”的灵活性使得湘淮军不仅战胜了太平军和捻军，更重要的是令他们自己变成了“天之骄子”，虽赶不上五代十国时的骄兵悍将，却也每每因不听招呼令朝廷头疼不已。咸丰十年，江南大营溃散，太平军兵锋横扫江浙财赋之地，咸丰前后十余道严旨，催曾国藩“迅拨劲旅驰往救援”，但曾国藩推三阻四，就是不动一兵一卒。眼睁睁坐视江南“糜烂”。如果说天下大乱之时尚可以“将在外，君命有所不受”来推搪的话，那天下已定之后，湘淮军的巨头们依然推三拿四，拥兵自重。同治四年十月，朝廷欲调李鸿章赴陕镇压回民起义，李鸿章居然提出身在陕甘不离江督之任（时署两江总督）的荒唐条件，拒不听调。
最令中央政府难受的是，湘淮军兴起之后，由于勇营兵制的缘故，中央欲想控制也无从下手，兵为将有，将去兵亡，“兵部惟知绿营兵数，其勇营练军各督抚自为之”，兵自募，饷自筹，械自购，每逢战事，“朝廷皆拱手而待之督抚”。[19]
历代军阀的共同逻辑就是，有兵方有土，有土便有财，有财才能更好地养兵，形成不大不小的一个怪圈。当然，湘淮军这些“准军阀”们也不例外。到了清廷不得不依重湘军的时候，湘军将领和曾国藩幕中策士，就一批批地袍笏登场，以前所未有的速度坐上封疆大吏的位置，曾国藩一路提携荐举，三年之内，便有三人任总督（两江、闽浙、两广），九人先后任七省巡抚（粤、陕、苏、赣、皖、浙、鄂）。在淮军与左系湘军后来居上的情形下，曾、左、李门生弟子，将佐幕僚任督抚者比比皆是，昔日的书生与土棍化为今日的红顶要员。更要命的是从此以后的督抚，大都拥有可供自家支配的兵权、财权及用人权。无论走到哪里上任，均以麾下精兵随之，到了任上，昔日是一朝天子一朝臣，现在是一任督抚一任臣，要害部门都得换上自己的人。
太平天国以后，清朝地方督抚权力膨胀得异常迅速，原来中央集权系统的中心型权力结构，在骄兵悍将的武力面前被破坏了。原来与督抚并无统属关系的布、按两司，实际上已经变成督抚的属下，只有听命之份，没有监察牵制之权。原来，督抚也有一定的人事权，文官道府以下，武官副将以下，督抚有一定比例的题奏权，但具体名单要由布政使提出，吏部批准。在实际上，即使像知县这样最基层的正印官，也大多由上边委派，可见其权力有限。然而，在同治以后，中央用人权被大大地侵夺了，司道以下官员的任免调补，几乎都由督抚说了算，不仅吏部无由置喙，皇帝也不好干涉。
地方势力的壮大，兵权是前提，财权才是根本，地方如果没有属于自己的财源，显然是无法与中央抗衡的，就像未断乳的婴儿一样，很容易被人置于死地。当初，如果清朝中央政府在湘军初起之时，能及时以充足饷源供应之而不是让它的统帅把持地方自筹军饷，那么待到大乱释平，地方势力的坐大恐怕不会那么容易。然而，那个时候的清廷，是不大能够有此远见的，即使有此见识，恐怕也无实行之人才。
清朝中前期，财政管理一如其他行政体系一般，实行高度中央集权制，各省每年的赋税收入，除一部分省份需按规定额数协济他省和极少量地留存地方外，均得上缴户部。在多数情况下，地方“一丝一粒，无不陆续解送京师”，以致省府州县“无纤毫余剩可以动支”。[20]即使是地方留存的库储，要想动用，非层层报批而后方可领支，即便遭逢紧急情况（如灾情与军情）也需如此。地方官只有可能为自家捞私房，但却无由为地方事务留取经费，因为事实上，地方政府无财权可言。这种体制是缺乏效率和灵活性的，但清朝政治体系的目标之一就是防止地方权力的过大，以威胁政权的稳定，所以也无可厚非。
然而太平军军兴以来，遍地烽火，地方官员守土有责，丢了城池要掉脑袋，在经制兵不中用的情况下，编练团练乡勇也要想法保住城池，于是各省纷纷截留上缴之款。仗打得乱七八糟，中央信息不灵，情况不明，自然也就不好控制，结果日常的解协款制度无法正常运行，火烧眉毛顾眼前，不得不把不定额的解款制度，改为定额的摊派。这样，地方就可以在交完定额之后设法弄些“余额”来供自己支配，等于在财政制度上开了一个口子，默许地方有自己的“财源”和自由支配的财权。
如果说赋税的上缴余额对于地方财政还算是杯水车薪的话，那么厘金制度的兴起则为地方枝繁叶茂注入了充分的养料。起于1853年秋，经钱江建议，由江北大营雷以诚实行的厘金制度，很快就变成了湘淮军的筹款法宝，在曾国藩等人未获方面之任时，湘军已经开始在军队经过之处设卡抽厘，待到湘淮系督抚遍天下之时，厘金收入已经成为中央无法过问，全由地方督抚自行掌握的一桩大收入。正因为如此，厘金收入逐年增加（地方有积极性）。据罗玉东先生估算，自咸丰三年至同治三年（1853—1864），全国厘金收入平均每年约一千万两。同治七年以降，年平均收入竟达一千五百万两，大大超过常关关税，成为仅次于地丁的第二项税收[21]。
此外，地方还可以从纳捐中分肥。咸丰三年，由于军情孔急，款项短缺，原来由中央掌管的办捐事务部分下放，结果各地方广开渠道，简化手续，中央非但不能控制，捐款也被大口吞噬，呈现出中央出官衔，地方捞大钱的反常情景。捐局“遍行各省，侵蚀勒派，私行减折，诸弊并作”[22]。甚至，个别势力大的督抚和地方官还可以举借外债，自借、自用、自还，构成地方临时性收入，如果一旦还不了的话，账最终还得要中央政府来背。本属于中央的海关与常关税收，像曾国藩、李鸿章这样的巨头督抚也可设法控制、留用或索取，这项收入成为日后地方洋务事业的重要财源之一。
事实上，在晚清时节，地方政府以省为中心，已经变成半独立的完整的政权体系，而且随着时间的推移，势力越来越大。一些督抚不仅对地方事物，而且对中央事务也有较大的发言权，地方势力的触角事实上已经经过某些常设机构伸到了中央，不仅参与中央决策，而且也改变了中央的政治格局。对于曾、左、李这样的“中兴名臣”，朝廷大事大都得征询他们的意见，而督抚兼北洋、南洋大臣的惯例，又使得督抚可以理所当然地参与外交和中央洋务活动，李鸿章任直督兼北洋大臣先后二十余年，实际上成了中国的“外交大臣”。
一个值得注意的苗头是，随着各省督抚的势力膨胀，各地乡绅及绅商也开始加入这一地方势力扩张的合唱，由于湘淮军的崛起，连带着湘籍与淮籍的乡绅乃至土豪权势地位的上升是不言而喻的，而在沿海地区的绅商，通过对督抚的支持与对洋务事业的参与（如江苏、上海绅商就曾为李鸿章的洋务事业募集资金，提供人才，左宗棠也得到以胡光墉为代表的浙江绅商的大力协助），提高自身地位，也获得了利益，从而壮大了声势。地方绅商的加入，使得晚清督抚专权获得更为坚实的基础。
当然，晚清的中央执政者虽说算不上高明，但也绝不昏庸，叶赫那拉氏也堪称是位“狠角”，精明强干，心狠手黑，虽然书读得不多，但也深知枝强干弱乃朝廷的大病，几番痛下决心欲将分散的财权、兵权收归中央。晚清之季，废厘金的呼声不绝于耳，半出于商家的代言人，半出于朝廷。同治三年之后，清廷叠令各省裁减厘局，动作不可谓不大，但是各省阳奉阴违者有之，充耳不闻者亦有之，最后还是令中央政府苦心孤诣的釜底抽薪之计化为一纸空文。军队问题也是如此，不论朝廷如何梦想将军权收回中央，但兵为将有的现象却成为定制无法打破，湘淮军如此，北洋水师如此，练军如此，新建陆军（张之洞的自强军和胡燏棻、袁世凯的小站军）也如此。待到精明的西太后一死，不自量力的满清权贵破釜沉舟地这也要“收归国有”，那也要“收归国有”的时候，满清王朝也就寿终正寝了。
晚清政治格局枝强干弱的走向，不仅打破了内重外轻政治比重，而且也顺理成章地改变了满重汉轻的格局，满人的权力圈大踏步地退缩了，“满中无人”的现象，愈演愈烈，八旗子弟的蜕化已经到了无药可医的地步。由于地方事权日多，机会也多，所以人才不再把眼睛盯着中央，在京师里挤。地方督抚在延揽人才方面显然比笨拙的朝廷各部做得好，早在曾国藩时代，曾门幕下人才之盛，天下无出其右，到了袁世凯、张之洞时代，他们夹袋中的人物，是可以组织一个现成的政府。李鸿章以地方督抚的身份，长期左右朝廷的外交，无论从哪个方面说，中央政府无人、无能之诮是逃不脱的。
晚清政治格局虽然一直沿着枝强干弱的方向走，但在相当长的时间内，既没有出现地方的割据反叛，也没有出现虽然名义不叛，但实际上中央根本无法插手的地方政权（如唐之藩镇），湘淮军这些军阀的雏形，成长的速度似乎非常慢。清政府之于曾、左、李显然没有像有些人担忧的那样，前门驱狼，后门迎虎，一如唐王朝依靠朱温和李克用剿平黄巢一般。究其缘由，仅仅以理学名臣的道德束缚恐怕不足以服人（有些精神因素可能不是道德问题，比如其中最忠心耿耿的左宗棠，一心要让“今亮”超过“古亮”，纵然主弱且□，他也要像诸葛亮一般，捧着阿斗，鞠躬尽瘁，好像更像是一种虚荣心）。曾与李都遇到过劝其黄袍加身的人，虽然他们没有听人劝举旗造反，可是也并没有像岳钟琪那样将说项者绑送朝廷治罪。说一点儿不臣之心都没有恐怕说不通。
晚清政治格局虽然一变为内轻外重，但中央政府却能在势力削弱之中维持大体上的平衡，恐怕主要要归功于清廷的最高统治者西太后与恭亲王奕祈政治手腕的高明。他们适时地采用了利用矛盾，制造矛盾使诸地方派系相互冲突，时而抑彼消此，时而抑此消彼的控制权术，巧妙地使湘、淮及左氏湘系相互仇视，各不相上下，而朝廷稳握居中裁决之权，从而也保住了中央虽然有限，但却较为稳定的权威。
晚清政治呈现出十分奇怪的态势：一方面地方势力的崛起已使中央孱弱到了做不了什么大事，更无从应付西方势力入侵的挑战的程度，另一方面各地方势力却要靠向朝廷争宠以扩张自己。中央政府只把精力用在驾驭与控制上，而只靠地方的“自强”变革，来应付变局，而地方势力的种种扩张行为在彼此力量消长的明争暗斗中达到了某种平衡，地方自主的变革努力，在加强自身的同时，实际上也增强了中央的实力，或者说国家的实力。不言而喻，自湘淮军初显军事近代化之成效以后，清廷对付国内的叛乱的挑战能力显然增强了。
在晚清的所有重大政治活动中，中央政府明显地缺乏主动性，在应付西方挑战这一晚清最重大的课题面前，也只有地方的主动性，中央对地方的主动性既不否决（事实也无力否决），也不运用中央权力将之推广，只是一任地方所为，为其政治作近代化的补丁。在这种“应变模式”中，中央政府所考虑的更多是力量的均衡，地方各派系之间要均衡，中央与地方要均衡，进步与保守势力之间也要均衡，应变只好靠地方来推，允许你推，但又不让你推得太远。而地方在近代化的努力中也不免掺上很多一己的私利，一派的私利，但却每每充当变革的发动者。
总之，在晚清政治格局的嬗变中，地方势力已经强大到了这样一种程度，任一种稍为大一点的政治举措，没有地方的积极性都是一纸空文，而应付外来挑战的变革，也只能来自地方的推动甚至于只由地方去自办。中央政府只是握着势力平衡的杠杆，而将发动者的位置拱手相让。
洋务运动的地方导向
洋务运动是晚清的一件大事。声势虽然不是很大，但拖的时间却很长，太平天国失败后，下层绅士与百姓反了几十年的洋教，而“中兴名臣”与其他地方督抚们搞了几十年的洋务，两者都对后来中国的历史进程产生了很大的影响，与我们将要讨论的戊戌维新都有直接的关联。
洋务运动的说法多少有点贬义，大抵像当时的反对派和后来的研究者的口吻，而在发动者自己，则名之为“自强”。姑弗论它“强”的是中国，还是“大清”抑或他们自己。洋务运动客观上毕竟引进了资本主义因素，使中国迈出了近代化的第一步。时下，曾国藩、李鸿章和奕□都曾被冠以“中国现代化之父”的头衔，但平心而论，曾、李和奕□是不能同日而语的，后者的“洋务”倒也没少干，但对洋务运动他不过是一个有限的赞同者，只是恰好他的位置比较特殊而已。虽然比起同时代的满族王公亲贵来，这位精明透顶的“鬼子六”是要开通得多。
洋务运动从近代化这个角度来看，可以分成四个递进层次。第一个层次是购洋械、办理洋务交涉。这一层次的认识与行为来源于洋人的直接刺激，胡林翼见洋人轮船风驰而过，晕倒在地。李鸿章慨叹“落地开花炸弹真神奇也”，所以最初的认识自然是：“中国但有开花大炮、轮船两样，西人即可敛手。”[23]曾、胡、李辈所闻所见，英法联军打到北京时留京议和的奕□也是领教了的，因此此心略同。于是大家硬着头皮办交涉，觍着脸皮购洋械。
第二层次是请洋人训练军队（教练使用洋枪洋炮，列洋操）和兴办军火工业。这一层次是上一层次的顺延，买来了洋枪洋炮总得会用才行，因此只好靠洋人。在这一点上李鸿章走得急，从1862年起他的淮军就开始采用西械与洋操，连操练的口令也照搬洋文，“前进”（for-wardmarch）变成可笑的音译“发威马齐”（老一辈的淮军将士大多数到死也没搞清为什么一喊“发威马齐”就非得向前迈步）。兴办西式军火工业曾国藩比较早，他的安庆军械所就是最早的尝试，左宗棠虽说不服气他这位同乡，但很快步其后尘，放开手脚办起了福州船政局。李鸿章虽说对自己造船有些犹豫，但江南制造总局的建立，也使他加入了自造军火的大合唱。这种出自不受制于人的自立思想的“豪举”，无疑是会得到具有相同文化渊源的奕□、文祥诸人的共鸣的。
第三层次是所谓求富的方略，官办新式工商业和官督商办工商业。大概眼高手低的“中兴名臣”发现了他们的“大手笔”军火工业有点像空中楼阁，所费不赀且难以为继。于是想到求富，幻想着外国的大机器一搬到中国，生产的产品就能抵抗洋货的侵入，给自己的军火工业带来取之不尽的财源。看来还是李鸿章最谙此道，官办办不下去了他就官督商办，乃至官商合办，引进了一批当年在上海结识的买办与商人朋友，利用商人特有的经验与智慧，使他踏上求富之路。应该说，在商人权责较重的情况下，开平矿务局和轮船招商局一度办得还差强人意。可是，在这个层次上，中央与地方意见就不尽一致了。对于地方办的民用工业，总理衙门的态度无非是像对待地方督办的种种自创财源的举措一样，听之任之。对于官督商办实际上还有抵触。恰是由于中央政府的这种态度和从中央到地方的强大官僚积习，致使官督商办的尝试最终流产。
第四层次是提倡民族私营工商业的问题。这个问题实际上应该是洋务运动的应有之义，但事实上除了个别洋务运动的倡导者有过某些想法外，并没有化为政府行为。至于中央政府就更是持否定态度。只是到了《马关条约》签订之后，才匆匆忙忙地补了一下课。就是这匆忙的补课，也使民族工业有了一定的发展。过去有个偏见，认为洋务运动是治标的改革，本身无法推动中国民族资本的形成，其实，即使不改变政治制度，仅仅靠洋务运动也是有可能使民族资本有一定发展的，在世界近代化进程中，政治经济二元化的现象比比皆是。洋务运动之所以成效不大，很大程度上是由于它没有走完它自己应走的路。
中央与地方政府对西学的态度，随着洋务运动的展开，实际上也分有几个层次。对于适当地学“西语”，中央和地方看来都有共识，北京有同文馆，上海有广方言馆，等于是外语学校。当道的满大人大概吃尽了半通不通的买办通事张禧之辈的苦头，所以才甘冒旗人的讥诮让八旗子弟学外语。同文馆实际上只是总理衙门外交事务的附属，只要满清答应了洋人要办这么一个衙门，就必须有这么一个附属机构，所以实际上也算不上什么改革之举。只有后来在同文馆中附设天文、算学馆，才算有点模样，可惜又在反对派的舆论压力下招不上来学生。至于对西技的学习，中央政府虽也同意，但显然兴趣没有地方大，福州船政学堂和天津水师学堂都是督抚们办的，奕□等人虽然有心用洋枪洋炮重整京师八旗，但却连个专门针对旗人的近代军事学校也办不起来。曾国藩、容闳诸人费尽九牛二虎之力张罗起来的幼童出国留学，出于以夷变夏的深深忧虑，中央政府事实上是很有保留的，否则就不会派那么一个专事捣乱的冬烘陈兰彬去牵制容闳。最后，果然因所谓“外洋之长技尚未周知，彼族之浇风早经习染”，由奕□亲手结束这项留学事业。[24]
至于像李鸿章等人提出的改革科举，专设考西技之一科的主张，中央政府是连听都不要听的。在上海由基督教教会和江南制造总局两个方面译出的西学书籍（大多为科学常识，声光化电及数学书，还有少部分的西方地理历史书），长期以来没多少人问津，中央政府的衮衮诸公对此兴趣远远不及在野的部分士人。李鸿章曾对教会那个大肆张罗译西书的李提摩太抱怨说：“掌权的大臣，绝不知道西国的情形，没人肯看《泰西新史揽要》（一本李提摩太译的介绍西方近代史的书，作者为马恳西。笔者注），我倒看过几次。京中大僚，都称西学为鬼子学，所以人不肯研究。”[25]李说这话时为1895年，当时奕□还活着，并主持总理衙门，话中的“掌权的大臣”无疑也包括他在内。当然，这样胡桃杏子一块数，对奕□可能有点过分，但作为名声在外的洋务大臣，奕□对西学的确知之不多，没有资料能证明他曾看过西学的书，他的《乐道堂文集》里也绝寻不出洋务的文章，他对西方的了解，多来自与赫德的接触与不多的使臣汇报，而且他从未出过国门半步，为李鸿章所看轻，也是没法子的事。很有见识的郭嵩焘也有同感，在他眼里，除李鸿章、丁日昌、沈葆桢诸人外，“其余在位诸公，竟无知者”。[26]
总之，十九世纪最后三十余年的最高统治者，无论是较有知识的恭亲王奕□，还是较无知识的西太后叶赫那拉氏，在中国面临“三千年未有之变局”的关头，所见所识，所行所为，还只能算是精明的传统统治者，他们精于把握政治平衡，明了利害之所在，更清楚自身国家的局限，但却不懂如何使社会进步，政治更新。即使在内外交困的政治压力面前，他们的认识也没有多少的前进一步。他们重用洋务派，却也姑息顽固派，实际上有意制造一种牵制的平衡。洋务搞了三十多年，整个中央政府却依旧暮气沉沉，毫无新气可言，京师的保守空气比地方要浓得多，仅仅同文馆这样一个还算不上什么改革的小学堂，所激起的反对、抗议、讥诮之浪几欲把人吞掉。“京师口语藉藉，或黍占纸于前门，以俚语笑骂：‘胡闹，胡闹，教人都从了天主教’云云。或作对句‘未同而言，斯文将丧’。又曰‘孔门弟子，鬼谷先生’。”[27]西湖京官居然出这样的损招：发出知单言“凡我同乡，如有报考同文馆者，薪水较优，此后可以不分印结，公事较繁，庆吊可以不相闻问”。[28]以逐出“乡籍”相威胁，不让人报考。中国的大门已经被人撞开了近四十年，朝中居然还有见识如三家村学究的徐桐、刚毅这样的重臣。有些人在地方为官还有几分朝气，到京中花翎双眼，顶子变红，就日日“见客三班”“见客四班”地应酬与宴游了。
旧衙门因循守旧也就罢了，而总理衙门作为“新衙门”，也依然沉闷、因循守旧，充斥官僚气、文牍气、拖沓气，英国公使威妥玛曾在使华日记中对总理衙门办交涉有如下记述：
中国总理衙门其规矩与欧洲各国之外交部迥然不同，凡各国使臣至总理衙门，必具酒果，王大臣以次陪客同坐，一若以饮食为交涉之要务也者。又中国虽事权不归一，然大臣仍不敢各抒己见，每使臣发一议论，则各人以目相视，大臣视亲王、新入署之大臣又视旧在署之大臣，若王一发言，则各人轰然响应，亦莫非是言。若亲王不言，诸大臣必不敢先言也。一日余至署，诸人相顾无敢先发一语，余不复能耐，乃先发言曰：“今日天气甚好。”而诸人尚不敢言，唯沈君某者，似觉不可复默，乃首答曰：“今日天气果好。”于是王大臣莫不曰：“今日天气果好。”不啻如犬之吠影吠声云。
这位居心不良的“公使大人”言语虽然是刻薄了点，但却不能不承认清朝官场办事就是这副模样，总理衙门的低效率、衙门习气实在与其他机构差不多，并没有因办的外交和洋务有多少例外。张元济先生回忆说，就在戊戌变法前，有一天他到总理衙门事务厅（即收发处，时张元济为总理衙章京）去，发现公文堆里有封俄皇尼古拉第二给光绪帝的电报，居然“已经在事务厅里搁了二天”。[29]如果不是他将它翻出来，还不知道要扔在那里睡多少时辰。
这样的洋务衙门，指望它来推动洋务运动显然是不可能的，说到顶天，也就是维持维持应付应付。其效率莫说跟西方国家的外交部没法比（威妥玛不知道总理衙门大臣多数人虽然身在办外交，内中还是理藩院和光禄寺的心态），就是连曾、左、李的幕僚班子也比不上。曾国藩幕僚每日早起议事，李鸿章当幕僚时就因为睡懒觉还挨过骂。也难怪连它分内的外交事务也常常被北洋和南洋大臣分了去。
“新衙门”尚且如此，其他的中央机构六部、各监寺就不用提了，在几十年的洋务运动中，它们一点变化也没有，对于洋务事业成全者少，碍事时多。
研究近代化的论者总喜欢将几乎同时起步的中日两国相比较，其实两国近代化最大的不同就是中国的洋务运动几乎始终是一种地方行为，而日本则不是。中国的近代化运动显然缺乏一个领导中枢，哪怕是个不好不称职的中枢。从头至尾，洋务运动事实上并没能在全国范围推开，多数内陆省份在这三十多年里几乎没有发生任何变化。李鸿章在给郭嵩焘信中的抱怨显然是有道理的：“果真倾国考求西法，未必遂无转机，但考求者仅丁日昌、鸿章及执事（指郭嵩焘。笔者注），庸有济乎？”[30]倡导运动的地方督抚由于派系畛域、利益的分割诸因素的缘故，使运动显得各自为政，头绪纷乱、支离破碎，一些还算差强人意的事业往往也在倾轧中作了牺牲品。虽然朝廷也希望通过洋务运动来增强自身的应变能力，但却也不无高兴地看到其中的倾轧与纷扰。有时，中央政府对各地洋务政策上的承允程度，也构成了政治平衡的一部分。西太后与奕祈最关心的还是政局的稳定与力量的均势，尽量减少日益增大的离心力对朝廷的威胁。
洋务运动自始至终的地方导向，一方面可以说是太平天国之后的中国情势所致，一大批“中兴名臣”所代表的地方势力，不仅在实力上可以与中央相抗衡，而且还是十九世纪后半叶中国政治最具有活力的因素。不论以后的人们对曾国藩、李鸿章等人有什么样的评价，但他们毕竟是当时中国比较敏感地感觉到了西方压力，并意识到这种压力的真正意义的掌权者，虽然只是地方政权的掌权者。在当时，也只有属于他们的势力集团有能力、有主动性来迎接西方的挑战。另一方面，也是由于中央政府有意放弃对运动的领导，无意也无勇气担承这既有违祖制，又遭顽固势力（主要是旗下政治）反对的改革。西太后与奕□等人自己既无此能力与见识，也不将有能力的“中兴名臣”引入中枢（同光以来，有名的督抚少有人当中枢的，只有左宗棠由于抵制李鸿章特殊需要入值了短时期的一段军机，很快就待不下去了。张之洞也只是在清廷临近灭亡时才被召入京承担那回光返照的“新政”之责，结果事未兴身已死），生怕导致大权旁落或政局失衡。
在十九世纪最后几十年里，督抚专权与洋务运动交并前行，对中国近代化是喜或是悲，是好事还是坏事，一时还真难说得清。从微观上说，地方督抚可以非常自主地兴办洋务事业，也同样可以非常自主地封闭自守，甚至像戊戌前夕两广总督谭钟麟那样，连前几任兴办的鱼雷学堂这种朝廷也赞同的“洋务”，也断然裁撤，而且谁也不能把他怎么样。
洋务运动的地方导向也是这样一把双刃剑，而且随着中国近代化的深入，愈发显示出它的局限性，但是由于它与晚清地方主义滋长的情景交织在一起，又很难加以纠正，由中央倡导的近代化的任何举措，都可能被怀疑为剥夺地方权力回收中央的企图。事实上戊戌维新的发动者们面临的就是这样一个两难之局：推动中央变法，显然矫了洋务运动之弊，但却又有意无意地打击了地方长期变革的积极性。康、梁等人虽然痛恨督抚专权之政局，却在相当长的时间内，不得不眼睛向下，寻求“开明”督抚的助力（维新派一度大部分都麇集于两湖，属意张之洞和陈宝箴），也可以说，在地方主义弥漫，地方势力日益壮大的晚清，任何一种变革，最难处理的就是中央与地方的关系，清末新政恰恰是在这个问题上栽了跟头。