四、“三权分置”改革的实施

以上分析表明，“三权分置”改革并不是简单的农村承包经营权体制的变革，而是农民集体经济市场化改革。“三权分置”改革作为党中央深化改革的重大决策和部署，显然是要将党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革推进到农村，让农村彻底地走上市场经济的康庄大道。前述对“三权分置”的解析也是基于这一目标的一种设想和演绎。真正要实现这样的制度变革，不仅需要系统的、周密的顶层设计，而且要具体化为可操作的规则并正确地实施。这里仅就“三权分置”改革的制度设计和实施需要关注的三个问题作一阐述。

首先，“三权分置”改革的核心是农民集体所有制度的再造。“三权分置”的核心是农民集体所有权重构，要在打造符合私法规则的农民集体所有权的基础上，设计可流转的农地经营权（土地使用权）制度。应当将农民集体所有构筑成基于集体成员按份所有的特殊共有形式，并将之纳入物权法。这需要在制度设计上明确农民集体（团体）为纯经济主体，仅行使农民集体所有权，以真正实现农民集体所有权与政治权力、农地与农民身份的剥离。除了法律上的定位外，这样的设想是否可行还取决于是否可以打造出区别于既有农民集体自治组织（表现为村民委员会）的、真正反映农民集体成员意志和代表、维护集体成员利益的组织体。这样的组织体的发育、成长和有效运行是农民集体所有权法律化改造，以及农地既能按照市场化运作又能保护农民集体成员利益的关键。显然，这里不仅有制度设计问题，也有操作问题。

其次，“三权分置”改革必须考虑农村集体经济的发展程度。“三权分置”改革是农地产权制度的改革，也是经济体制和社会运行方式的变革。在中国漫长的封建社会中，长期不存在个人独立、自由的观念，家、国本位的价值体系长期居主流地位。伴随高度集中的计划经济体制的建立，中国传统的人伦道德观念被糅合进集体本位的价值体系之中，强调集体高于个人，依赖集体解决吃饭的思想仍然有一定根基。“三权分置”的一个直接结果是农民个体的解放，农民在享受集体土地权益的同时，具有自主营业、自主谋生的自由，同时也应当有承担经营失败、失业等风险的能力。显然，改革应以建立相应程度的社会保障体系作为保障。在农民集体经济自身担当一部分功能的同时，国家将养老、医疗、就业等社会保障制度普惠到农村是必然趋势，这可以有效缓和在市场化过程中可能产生的社会矛盾和冲突。

因此，“三权分置”改革受制于农村集体经济的发展程度。当农民由原来的直接依赖土地吃饭转变为依赖土地收益后，农地的市场化经营能够产生多少收益以解决农民的基本生存问题就很关键。由此“三权分置”要在具有成熟、完善的农地市场的地区推广，使农地经营权的取得反映市场价值；同时还需要有一定规模的乡村工商业支撑农村经济发展。否则，贸然推行农地集中和从物权到财产权的转换，等于在剥夺了农民的土地的同时又没有多少土地收益来支撑生活，必然会造成巨大的社会隐患。因此，“三权分置”适合于在城郊或东部沿海等农村经济发达地区开展，在经济相对落后的地区立即推行并不合适，除非政府或国家能够将城市社会保障制度覆盖到所有乡村。

最后，“三权分置”改革必须尊重农民意愿。“三权分置”改革是农民集体经济和社会运行方式的变革，是否采用“三权分置”的权利体系应由农民集体民主决定，而不能通过行政等手段强制推广。这就意味着，“三权分置”的农地权利体系与目前所有权、土地承包经营权二分的农地权利体系是并行不悖的。从本质上而言，这两种权利体系对应的是两种不同的经营方式，因此经集体民主决定后，农民可在二者之间自由选择最适合本集体具体情况的经营方式。从长远而言，“三权分置”的经营方式或将取代目前所有权、土地承包经营权二分的经营方式，但这一过程必然是渐变、缓慢的。在此过程中，只有赋予农民集体更大的经济自由，才会让农村的生产经营更为灵活、更具活力。

综上，从“两权体制”到“三权体制”的变革表面上看仅仅是将土地承包经营权拆分为承包权与经营权，但其背后实际上是农地产权结构的调整，是顺应、配合农地经营模式转变的土地产权制度变革。这样的变革完成了农民集体土地产权的法律化改造，既解除了土地对农民个体的束缚，又使土地经营脱离农民或集体的束缚，实现“地”和“人”的双重解放，从而铺就了在农村推行市场经济体制的道路。但是，实现这样的变化不仅需要系统化的顶层设计，而且需要谨慎、逐步地推广实施。