第二节 流动人口服务管理与户籍制度改革[1]
如前所述，城乡二元户籍管理制度，在当前城乡人口大流动的现实下造成大量的“流动人口”问题，并附带产生流出地“留守儿童”“空巢老人家庭”等问题；单位制与社区制的并存，又导致了在机关事业单位中产生大量编制外人员，在企业中产生大量“农民工”、劳务派遣人员，他们与机关事业单位正式编制内人员、与企业正式职工常常“同工不同酬”或“同工同酬但不同福利”，而这些编制外人员特别是农民工、劳务派遣人员又多为流动人口。
《中国流动人口发展报告2017》显示：2016年中国流动人口总量为2.45亿，占全国总人口的18%；流动人口的平均年龄约为29.8岁，其人口年龄结构呈现年轻化特征，新生代农民工已占流动人口的64.7%。与其父辈不同，日益年轻化的流动人口在流入地生活与就业更趋稳定，“超过三成的流动人口在流入地居住生活时间超过5年，从事目前工作的平均时间接近4年，全年平均回老家不足2次”。在全国城镇人口比重已超50％的背景下，流动人口规模达到历史新高。其中占主体的新生代农村户籍流动人口，部分在城市长大，即便是在农村成长的，也多无务农的经历，基本不懂农业生产；即使宏观经济波动，城市就业形势不好，他们也不大可能返乡务农，而是渴望在城市扎根，成为新市民。然而囿于传统管理体制，许多城市的人口管理方法依然停滞在计划经济时代，“半市民化”与“伪城市化”使得流动人口往往被视为城市中的“问题人口”，大量的流动人口被排斥在当地的公共服务体系之外。他们在为国家经济社会发展做出巨大贡献的同时，并没有分享改革发展的成果。流动人口与当地人口在社会地位和各项权益实现方面的不平等，既是对“以人为本”“公平正义”理念的一种冲击，也不符合社会主义的本质要求和权利人人平等的国际惯例。
如何为流动人口提供优质服务，切实保障流动人口合法权益，严格流动人口治安管理，促进流动人口与当地居民和睦相处？如何通过社会治理创新，以崭新的思路促进其转化为新市民？这些都是流动人口服务与管理工作的治本之策，也是新时期各级党委政府部门面临的新课题。对此，全国各地进行了大量有益的探索与实践，特别是流动人口大量聚集的“长三角”、“珠三角”和渤海湾地区涌现出许多成功经验与典型案例。从各地具体实践看，“江苏以民本化为主导的理念创新，以社会化为方向的机制创新，以信息化为核心的手段创新，符合流动人口服务管理的本质，拓展了服务管理的途径，提高了服务管理的效能，值得推广和借鉴”。但考虑到地区差异，加之整合推广各地成功经验需要充分的准备，目前还有许多工作亟待完善与加强。展望未来，今后的流动人口服务管理工作要以流动人口的社会融入为根本出发点，通过基本公共服务均等化相关的诸多举措，在管理体制、组织模式、社会服务拓展等方面大胆探索、勇于实践，为流动人口融入当地生活积累新经验、开创新模式。从长远上看，未来流动人口管理的现代化应包括以下几方面的内容：
一、“化整为零”式推进户籍制度改革[2]
构建与自由迁徙目标相适应的户籍制度是人口管理现代化的核心，更是基础性的制度建设。考虑到中国国情的复杂性，建议这一改革分阶段逐步推进：一是在小城镇实行更加灵活的户籍迁移政策，目前该项政策已经基本得到落实;二是稳步推进大中城市户籍制度改革;三是逐步取消附着于户籍上的各种“额外利益”，建立和完善流动人口的权益保障机制、社会保障体系和公共服务网络，在编制城乡规划，建设公用设施，制定劳动就业、社会保险、社会救助、义务教育、疾病预防控制、妇幼保健、法律服务等公共政策时，保障流动人口的合法权益，从而达到逐步实现基本公共服务均等化的目标；四是建立全国统一的居民登记管理制度；五是建立信息网络化的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理制度，完善特殊人群管理和服务政策，逐步走向现代化的人口管理。
需要指出的是，颁布并实施了半个多世纪的户籍制度并非一朝一夕就能彻底改革完成的。长期以来，国家赋予了城镇户口过多的“含金量”，只要拥有了城镇户口，就拥有了就业保障、住房福利、粮油副食品价格补贴以及教育、医疗、养老等一系列保障。在不同城市之间，越是级别高、规模大、经济发达的城市，其户口的“含金量”越高。尽管在20世纪90年代以后，随着经济体制改革的逐步深入，在城市居民中先后破除了普遍就业制度、均等工资制度、粮油副食品价格补贴制度、福利分房制度，实行了教育成本分担以及医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险等的改革，使城镇户口中的“含金量”大大缩水，但还没有实现城乡公共服务均等化。不仅医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险以及最低生活保障制度依旧和户籍挂钩，且有的项目只有城市居民享受，农村人不能享受，即使城乡共享，往往也是城乡分设，各有一套不同的标准，并且总是城市的待遇高于农村。城市里学校的设置、公共设施的布局、经济适用房和廉租屋的建设等，也是按照该城市户籍人口来安排的，其享有仍同户籍挂钩；多数城市还在沿用优先或必须招聘具有本市户籍的人员之陈规，对非本市户籍人员实施排斥和歧视。
针对这种状况，解决的办法只能是进一步剥离附着在户口上的各种额外的利益，还“户口、身份证只是一种身份的证明”之本来面目。在“剥离”的任务没有完成以前，不必完全放开户籍的管理，也不必立即取消城镇户口和农村户口、本市户口和非本市户口的区分，但应当按照“一视同仁是通则，区别对待是例外”的原则，通过立法明确规定属于“例外”的极少数事项的名称及时限，严禁在这之外对农村人和非本市户籍人采取任何排斥和歧视的行为。过去的状况是有了城市本地户口就有了一切，所以每个城市都不得不严格控制本市户籍人口；现在则使各类事项与户籍脱节，进城新移民一般不会同时对所有这些事项有需求。这种“化整为零”的解决方法不失为增强城市吸纳外来人口能力、消除城乡二元结构、促进城市新移民社会融合的现实途径。
二、优化流动人口的服务与管理
1.建立以社区实有人口为基础的一体化管理体制
改变以往街道、乡镇按照户籍人口配置管理资源的传统做法，以实有人口的数量和需要配置管理人员、办公经费，在制度层面接纳流动人口为居住社区的正式成员，享有与户籍人口同等参与公共服务和社区治理的权利。在提升硬件质量的同时，加强软件建设，构建党委政府、社区居委会、社区成员等多元主体参与的流动人口社会融入的虚实结合的平台。“虚体平台”主要是明确党委政府、社区居委会和社区成员在流动人口社会融入中的职责定位，使其做到恪尽职守、协同共治。政府的角色主要是做好顶层设计，合理配置资源，组织协调和监督实施；社区居委会的角色主要是组织落实政府相关要求，积极开展各项有利于流动人口社会融入的工作；社区成员的角色主要是积极参与社区活动，关心公共事务，增进社区成员彼此的理解、信任与互动。“实体平台”则是借助乡镇（街道）政府一站式综合服务平台和社区服务站，为流动人口提供包括居住登记、劳动就业、社会保障、计划生育、社区矫正、安置帮教、法律援助、社区教育、社会救助、文化体育、社会治安等社区服务管理项目，并逐步让流动人口享受与户籍人口同等的市民待遇。社区听证会、社区评议会、民情恳谈会、网上论坛等也是“实体平台”的重要组成部分，它们有助于引导流动人口理性、合法地表达自己的诉求，提高自我管理、自我约束的能力；对于流动人口大量聚居的城乡接合部社区，继续探索“农村社区城市化管理”模式，打破二元体制，改变以农业和非农业人口划分城乡社区的做法，将行政村或者自然村作为整体社区，按照城市社区组织的功能定位，重新组建社区党组织、社区自治组织、社区服务站以及社区各类社会组织。
2.支持鼓励流动人口服务组织成长，加强社群自治
依托社区内建立的工会、共青团、妇联等基层组织，通过联系、凝聚与服务，使流动人口群体在接受专业技能培训、维护正当权益、丰富闲暇生活的过程中，感受亲情、分享快乐，并在履行义务中增强主人翁意识，提高对社区的认同感与归属感。在有条件的地区应扶持这类社会组织成长，动员公益慈善类、社区服务类等社会组织直接到民政部门登记注册，尽快启动社会组织备案制，以替代目前低效的注册制，切实贯彻党的十八大提出的“政社分开”的要求，把“社会可以做好的交给社会，政府管住管好应该管的事”这一承诺落到实处。将公益性民间组织纳入政府购买服务的组织体系，按照“先易后难、由点到面、稳步推进”的原则进行；以需求为导向，以群众满意为准则，根据各地经济社会发展的实际情况推行政府购买公共服务的相关政策措施。发挥专业社会组织在流动人口社会融入中的组织化、专业化、职业化与社会化优势，以弥补现有社会组织难以满足不同流动人口群体多样化服务需求的缺陷。同时，引入竞争机制，实行多方招标，择优选用；增加招标的透明度，完善社会组织信息披露、重大事项报告和公众投诉制度，健全社会组织评估机制和诚信制度，形成对社会组织有效的舆论监督和社会监督。
3.创新社会服务方式
实践表明，在邻里互助基础上的志愿服务不仅可以提升流动人口个人的社会适应能力，增进社区融合，在助人的过程中分享“乐人乐己”的志愿情怀，更能消除文化隔膜，成为促进流动人口社会融合的重要途径。因此，社会、社区组织活动可以基于“属地化管理、市民化服务”的原则，加强社会服务方式创新，使流动人口参与社区活动由被动接受向主动参与转变，积极倡导“参与式社区服务项目”，以项目运作为纽带，发动社区成员全程参与，实施“网络化”管理的组织服务模式。鼓励通过建立“新居民互助协会”等方式，整合辖区内外的政府、企业、事业单位、社会组织及辖区内的流动人口和社区居民等各类资源，挖掘服务资源，助人自助，实现流动人口与户籍人口的“同服务、同教育、同管理、同参与、同发展、同提高”。
流动人口服务管理是一项庞大、复杂的系统工程，不仅涉及治安和户籍管理问题、社会经济和城市发展问题，还会牵动政府各个职能部门。加强流动人口服务与管理，是推进社会治理创新的重要内容，是贯彻落实科学发展观的具体体现，也是实现全面小康和基本现代化的重要组成部分。各地应当进一步统一思想，充分认识加强流动人口服务管理工作的重要性、必要性和紧迫性，坚持理念创新与体制创新相结合，坚持制定政策与完善机制相结合，坚持基础建设与服务管理相结合，不断加强包括流动人口在内的全体实有人口基本公共服务均等化建设，逐步推进流动人口享受同城待遇，坚持不懈地推动流动人口的社会融合，真正实现社会和谐发展。
三、推进流动人口的城市社会融入[3]
流动人口即城市新移民的社会融入是一个自下而上的自然历史过程，只能从社区层面开始，不可能一蹴而就。社会融入的整个过程大体上可分为“二元社区”“敦睦他者”“同质认同”三个阶段。
第一阶段是“二元社区”。导致城乡分割和地方本位的户籍、就业和社会保障等相关制度的主要特征是刚性，新移民外出的盲目性和流动性较强。城市社会在就业和发展资源等方面感受到来自他们的竞争压力，因而对其采取排斥和歧视的态度与政策[4]。双方在隔离中主要采取相互对立、相互防范的负向互动方式。但这个阶段也把城乡二元结构从基于不同空间的区域性分割转向基于同一城市内部不同群体的社会性分割，启动了双方之间的近距离接触。
第二阶段是“敦睦他者”。导致二元结构的相关制度的弹性空间不断扩大，新移民外出的目的性和在流入地居留的稳定性增加，开始形成主动参与城市经济社会生活的意识和行动。城市社会的发展资源增多，城市居民开始意识到新移民的贡献。双方开始降低各自的情绪化反应，尝试建立一种相互包容、相互合作的正向互动关系。在这一阶段，二元结构仍然存在，但二元结构中开始出现一个明显的中间地带，其中基于双方正向互动所形成的非正式规则将为下一阶段的融合打下必要的社会和心理基础。
第三阶段是“同质认同”。城乡隔离和区域封闭的相关制度被取消，新移民正式获得城市社会的居民权和居民身份。城市社会和社区开始将新移民视为自己的一员并关注他们的福利。城市社会对外来人口的关注由群体转向个体，由制度层面转向社会、文化层面。如何帮助新移民缓解在适应城市社会时所遇到的资源、就业、交往、文化和心理等方面的压力，如何帮助他们提高文化素质并成功担当市民角色，将成为各方讨论和努力的重点。
“敦睦他者”是新移民与城市社会融合的过渡期，也是关键期。这个时期的长短要看正式制度变革进程的缓急。这个阶段令人乐观但也潜藏风险：一方面，新移民与城市居民和睦相处，不断改善相处的方式和规则，为正式制度的变革积累成功经验和社会基础。另一方面，由于二元差别仍然存在，“敦睦”能否维持可能会受到宏观经济社会形势的制约。一旦经济发展或社会形势出现大的波动，“敦睦”关系就可能解体并造成比在“二元社区”时期更大的冲击。
这一阶段还可能形成阻碍新移民继续融入城市社会的双重路径依赖。一是社会网络的路径依赖。在主观选择上，他们更倾向于与具有较强情感和信任度的亲属、老乡交往；在客观条件上，城市的双重劳动力市场（dual-labour market）使新移民所处的工作、生活环境以外来人为主，缺乏与本地居民交往的机会。这使他们的社会网络只能依赖原来的社会关系，难以与本地人的生活形成交叉。二是适应性的路径依赖。对早期的外来人口而言，如何被城市社会接受，是需要不停地探索的生存问题。但当他们与城市社会达成“敦睦”关系以后，循着“移民链”而来的后期新移民就会沿着他们的经验解决问题，从而失去继续寻求融入城市的动力。如何规避社会风险并缓解新移民的双重路径依赖，仍是这一阶段的重要课题。
我们衷心地希望能在改革的进一步深化中，在建设社会主义和谐社会中，通过在城乡差别方面自下而上的“敦睦他者”和自上而下的“化整为零”，持续地消解城镇户口与农村户口、干部编制与工人编制、正式工与临时工之间的“三个区别”，为调动每一个人的积极性、发挥每一个人的聪明才智，创造一个公平的竞争平台，实现消除了其他一切差别的纯粹个人之间的竞争。
注释
[1]童星.以创新社会管理推进江苏现代化建设//国家社科基金重大项目课题组.区域现代化理论与实践研究（作为第十四章）.南京：江苏人民出版社，2014.
[2]童星，马西恒，王毅杰，等.交往、适应与融合：一项关于流动农民和失地农民的比较研究.北京：社会科学文献出版社，2010.
[3]童星，马西恒，王毅杰，等.交往、适应与融合：一项关于流动农民和失地农民的比较研究.北京：社会科学文献出版社，2010.
[4]索林杰（Solinger）认为，外来民工遭遇城市居民的歧视和他们影响了后者的生活资源有关。因此，户籍改革能否启动，城市劳动力市场能否不再有歧视，取决于两个限制性因素：一是劳动力需求格局的变动。当城市发展对外来劳动力需求大幅提高时，体制转变的契机可能会随之到来。二是城市劳动力的保障权利和地位。当城市劳动力的就业安全度比较高时，外来劳动力的权利也会相应提高。