三、粤港澳深度合作发展方向与策略
(一)发展方向
《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》提及要将粤港澳合作的目标定为“努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群”，由此可见，未来粤港澳合作将不仅仅局限于经济合作及产业分工，而将作为整体共同打造深度融合的城市群、开放引领的创新区及共享发展的合作区。因此，未来粤港澳发展的合作形式将由“前店后厂”“统一市场”升级为“协同发展”；合作内容从制造业、服务业升级为创新产业;合作机制由自发性合作、自觉性合作升级为共享性合作。统一市场需要促进区域内人流、物流、资金流和信息流的合理有序流动，尽量减少阻碍要素自由流动的障碍，充分发挥市场在资源配置中的作用。协同发展和融合发展，需要在优势互补基础上建立起错位发展产业分工体系，为港澳居民在内地发展创造便利化的条件。
1.合作形式：协同发展
比较优势依然是地区区域合作最根本的动力。目前，粤港澳大湾区内部“9＋2”个城市和地区，比较优势仍然存在，功能定位也不尽相同。与以往“前店后厂”“统一市场”定位不同的是，大湾区不仅是一个区域性概念，更是一个整体性概念，一个集中力量共同对外发展的“城市群”的概念。
在这样的系统框架下，整合全域的产业基础及优势要素，特别是发挥香港、澳门、广州、深圳4个核心城市在科技研发、高技术产业、创新型金融、开放生态等方面的优势，积极推进“一国两制”、自贸区、服务贸易自由化等多重体制的优势叠加，基础设施互联互通，协调城市功能，明确产业分工，确保经济、社会、生态三个方面协调发展将尤为重要。因此，必须要树立协同发展的思想，整合各地比较优势资源，协同错位发展，共同构建粤港澳大湾区。
2．合作内容：创新引领
粤港澳大湾区经过近四十年的合作，形成了制造业与服务业共同发展的格局。当前粤港澳大湾区基本处于由服务型经济向创新型经济的转轨中，一方面，珠三角制造业比较发达，整体处于由工业型经济向服务型经济转型的过程中;另一方面，香港、深圳等部分城市已出现创新型经济特征。虽然从经济总量看，粤港澳大湾区与纽约湾区相当，但在引领全球经济发展、主导全球资源配置、带动全球产业升级等方面差距明显。因此大湾区发展方向必须依靠创新引领，合作打造全球科技创新平台，构建开放型创新体系，完善创新合作体制机制，建设大湾区创新共同体，逐步发展成为全球重要的科技产业创新中心。
3．合作机制：共享性合作
党的十九大报告提出“支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”。也就是说，未来粤港澳的发展不仅仅局限于经济的合作互惠，而是融入国家对外发展的大局，打造世界优质生活圏，将合作延展至社会民生领域，解决港澳居民在珠三角生活、工作和养老等方面的制度性障碍，使其共享祖国发展的成果。
(二)发展建议
目前粤港澳大湾区已有深厚的合作基础和明确的发展方向，但要达致建设目标仍面临诸多挑战。大湾区需要在两种制度、三个关税区、三个法律体系的异质城市群内，按照湾区经济和城市群的发展规律来进行跨境合作与治理。这对粤港澳及中央政府都是一个新挑战。
1．优化营商环境，实施体制对接
制度的多样性和互补性是粤港澳大湾区最大的特征，因此要在“一国两制”的背景下，尽量降低制度差异导致的成本，增加制度互补带来的收益，追求制度多样性和互补性条件下的收益最大化和成本最小化是粤港澳大湾区建设始终要追求的目标。首先，利用“一国两制”优势，发挥自由市场机制。在尊重国家主权、体制的前提下，允许两制差异的存在，把发挥内地作为坚强后盾的积极作用与提高港澳自身竞争力有机结合，提高粤港澳在国家经济发展及对外开放中的功能和地位。其次，比照港澳经济体制，逐步改善湾区营商环境。对比世界一流湾区，粤港澳大湾区最大的不同在于区内的“一国两制”。大湾区建设必须在符合“一国两制”基本法的前提下，让人员、资金、货物、信息这四个要素在粤港澳间尽可能地自由流通。未来的发展取向不是更低的关税，而是政府透明度、法制、市场规则、投资准入、投资补偿等一系列与国际规则相衔接的营商制度、环境制度。
2．完善发展基础，实现基础设施对接
如果说体制和机制的对接是打通港澳与内地要素流动的制度性障碍，那么实现基础设施的对接则是打通区域内要素物流性障碍的需要。建立互通互联的交通、信息网络系统，促进机场、港口等大型基础设施的合作，共同打造国际航空和航运枢纽。这需要进一步加快大湾区基础设施建设，推动内地与港澳交通设施有效衔接，构建高效便捷的现代综合交通运输体系，共建世界级港口群和空港群，优化高速公路、铁路、城市轨道交通网络布局，完善现代货运物流体系，提升客货运输服务水平。推动通关模式创新，不断地推进通关便利化。
3．优化资源配置，协调城市功能
湾区经济本质还是城市群内部资源的协调与共同发展，签署的《大湾区框架协议》明确了粤港澳三方的合作目标，在产业分工上进行错位发展，构建协同发展现代产业体系，完善产业发展格局，加快向全球价值链高端迈进。但目前只有广东总体定位，尚未见到9个城市的细分角色。区域协同互动发展的良性格局是否能够形成，是否能成为大湾区城市群发展的总体方向，也取决于湾区的基础条件以及政策要素是否配套。规划不仅是确保城市群发展及成型的纲领，更是三方利益协调，形成合作利益最大化的保证。第一，以市场资源禀赋为基础。经济合作要基于市场的需求，由市场自己分工，根据发展阶段、地区禀赋、历史基础和现实优势来优化各个区域的产业发展定位，推进产业配置和调整转移，保证资源配置效率。第二，政府参与协商规划。为避免重复建设及资源浪费，三地政府需统筹考虑产业布局，保证政府协调机制，形成相互联盟。例如，深圳与香港机场设施、港口设施的功能与定位，亟待双方共同商讨，尽量实现功能互补。第三，成立粤港澳城市群管理机构。机构负责整体统筹经济功能布局、跨境合作规则及三方协同机制等，防止政策溢出的负面效应。
4．促进创新资源整合，打造“中国式硅谷”
“创新驱动”是湾区经济可持续发展的最重要的动力，应将创新驱动战略作为大湾区社会经济发展的核心战略，致力于打造“中国式硅谷”。一是积极挖掘各自的创新优势，共创综合创新体系。香港拥有国际一流的高等院校、科研水平和良好的教育资源，深圳作为国家创新型城市和国家自主创新示范区，在政策创新、能力创新、产业创新等方面为全国探索了很多经验，双方合作共建科技园区，可互相弥补短板，发挥科技创新优势。二是鼓励高校、机构、企业展开深层次合作。鼓励珠三角高校、企业在港澳地区学习、科研，同时鼓励、吸引、招聘港澳地区青年在内地创业、就业，共同充实科研创新力量。三是发挥民间资金力量，建立风险投资平台。科技研发具有高风险、高收益的性质，通过合作建立国际风险投资中心，引进民间资金及先进技术和理念，同时发挥政府与民间双重科技力量。四是完善企业善后机制，扶持创新企业发展。鼓励科研创新或科技创业，同时配套相应的善后体制。湾区可借鉴港澳在公司破产、公司重组等方面的国际经验，共同为创新、创业失败者提供援助和保障。
5．以制度衔接和制度创新为突破口，提出港澳居民内地便利化发展的实现路径
区域合作仅仅依靠市场引导是有限度的，港澳与内地的社会整合必须从制度衔接与制度创新机制入手，以粤港澳大湾区为实验区，以福利对接为目标，利用跨境交通设施对接的便利，把港澳资本和技术人才吸引到广东来。社会保障制度的新机制能够保障人才及其家庭长期跨境生活的福利需求，当制度环境能够吸引越来越多的港澳居民前来广东居住时，社会融合就会自然实现。因此，未来发展需要通过从建立区域政府联合组织和跨区域社会保障制度两个层次突破，完善粤港澳合作的顶层设计，创造全新的制度机制和跨境生活空间，实现港澳居民内地发展的便利化。
6．融入国家发展战略，发挥政府统筹协调作用
粤港澳大湾区地理区域上仍属于“一国两制”管辖范畴，实现经济的融合发展，还需要政府在其中发挥统筹协调作用，粤港澳三地共同努力，共同研讨、宣传、交流大湾区发展蓝图，营造良好的经济、社会、文化环境。第一，强化中央政府在港澳经济发展上的宏观指导能力。港澳作为高度开放的外向型经济体，易受到外部经济环境的冲击，需要国家在经济层面的支撑。为了更好地实现“国家所需，港澳所长”，也需要中央政府站在全局和长远角度谋划港澳发展，进一步强化中央政府对于港澳经济发展的宏观指导和战略规划作用。第二，强化中央政府在港澳与内地合作上的统筹协调能力。由于港澳与内地在法律框架、制度设计和运作机制上存在较大差异，需要中央政府成立一个领导协调机构，统一筹划，统一部署，及时协调解决港澳与内地合作中遇到的深层次矛盾和问题。进一步完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。第三，强化港澳特区政府对国家战略和政策的研究，适当调整政府职能。为了更好地融入国家发展大局，需要港澳特区政府加强对国家战略和政策的研究，有效把握国家发展中的新需求和新空间。此外，港澳特区政府需要适度推动经济转型，扶持与推进新兴产业及高增值行业的发展，对知识经济时代核心竞争力优势打造与创新能力培育所需的基础条件予以重视和扶持。通过再分配适度调节，完善社会保障，改善社会民生。
总之，“一国两制”、三个不同的关税区和四个核心城市是粤港澳大湾区的体制和经济的最大特点和优势，未来粤港澳大湾区必须推进体制和基础设施对接、城市功能和产业分工协调，实现区域内商品和要素的自由流动，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，借鉴国际经验打造中国式湾区，并与京津冀协调发展、长江经济带等国家区域发展战略相结合，共同响应“一带一路”倡议，推进新时代下“一国两制”伟大实践，携手打造世界级城市群，加快粤港澳三地共同发展。