导 论 如何提高公务员的宪法思维能力?

党的十八大提出,领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,要求领导干部把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式。党的十八届四中全会进一步强调,要提高党员干部法治思维和依法办事的能力,高级干部尤其要以身作则。习总书记指出,尊崇法治、敬畏法律,是领导干部必须具备的基本素质,各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国,必须抓住领导干部这个“关键少数”。

为什么反复提出公务员,特别是领导干部的法治思维问题?从领导干部与法治建设的关系看,公权力来源于宪法,任何一种权力都要依照法律行使,即“权由法定”“权依法使”。作为公权力的行使者,严格依法办事是一个常识,也是公职人员的基本道德要求。如果每一名领导干部都树立法治思维方式,按照法律办事,那么国家治理成本会大大降低,有助于通过法治凝聚社会共识,营造良好的政治生态。

但在现实生活中公职人员,特别是一些领导干部的法治意识非常淡薄,有法不依、违法不究、知法犯法等现象比较严重,特别是一些领导干部不尊重宪法、不忠于宪法、不敬畏法律,缺乏法治的信仰,崇拜权力,崇拜关系,内心世界中缺乏共和国主流价值观的认同。可以说,不尊重法治规则、缺乏法治信仰是领导干部群体中普遍存在的现象。

由于部分公务员缺乏法治信仰,不尊法成为一种“常态”,导致中国社会面临着严峻的挑战,其危害表现在:一是破坏了社会基本共识,导致全社会对法治信仰的动摇,无法通过法治凝聚“共识”。二是导致公权力滥用,追求法外特权,留恋人治,维护自己的既得利益,侵犯国家和公民的基本权利。任何一种腐败行为都是对法治权威的挑战,也是一种违宪行为。三是导致国家治理成本的提高。由于不依照法律办事成为一种社会风气,在治理国家中大量采用人治的方式,因而严重阻碍国家治理法治化的进程。四是带来社会安全感的缺失。由于公职人员缺乏法治信仰,不依法办事,因而社会普遍缺乏安全感,包括公职人员自己以及家属都处于不安全的氛围之中。可以说,破坏法治的行为是要付出代价的。2015年天津的爆炸事故带给我们的深刻教训就是,法治是我们生活安全的保障,各类环评、安评等所有环节都不按照规则办事,最终付出的是近200人的生命代价。在中国,很多事故都是“人祸”———牺牲了法治而付出的代价。

面对严峻的现实问题,如果不解决公务员的法治思维问题,十八届四中全会确定的法治国家目标就无法实现。因此,公务员的法治思维在中国具有关键性、战略性与前瞻性意义,必须高度重视。

这些年来,党和国家领导人一再强调提高领导干部法治思维能力的必要性,有关部门为此也做过各种努力。如我们编写了各类领导干部的法治读本;针对领导干部举办过各类法制讲座;按照普法的要求,将法律知识纳入领导干部的考核内容,进行不同形式的法律知识考试,有些省份领导干部的法律知识考核成绩平均都在95分以上;等等。

但为什么领导干部的法治思维能力一直没有得到明显的提高?为什么腐败现象如此严重?为什么“关键少数”人无法得到社会的信任,对公权力缺乏应有的公信力?为什么国家治理中我们的治理成本越来越高,社会不稳定因素反而增加?这些问题的背后有一个深刻的原因。长期以来,我们谈公务员法治思维时,只是强调法律知识的掌握,而没有从国家的主流价值观、国家的认同以及人权观念等高度强调领导干部的宪法思维。也就是,法治思维习惯的培养没有以宪法思维为基础,法治思维流于形式或者没有把握法治的精髓,工具主义法治观盛行,无法以宪法凝聚领导干部的共识,无法形成忠于宪法的政治生态。

忽略宪法思维而单方面追求形式的法治思维,是实践中值得认真反思的问题。因此,我们在讨论如何培养领导干部的法治思维习惯时,不能回避宪法思维。首先要从解决领导干部的宪法意识出发,讨论法治思维习惯的培养问题。在我看来,这是一个前提性的问题。

(一)什么是宪法思维?

宪法思维强调树立宪法理念,以宪法思考问题是人们的宪法情感、知识、观点、理念和思想的集中体现。

1.宪法思维价值上的先进性

宪法思维是对一个国家宪法规范与宪法制度的理性认识和抽象,是对宪法精神的集中反映和体现,也是对一个国家核心价值观的集中表达。我国现行宪法确立的人民主权原则、社会主义原则、法治国家原则、权力监督与制约原则以及人权保障原则,集中体现了中国特色社会主义法治道路与法治理论的先进性与优越性。宪法思维是对上述原则的认识、判断和表达。即便在一个价值观念多元的社会意识状态下,也构成了多元社会意识的基本底线和共识,构成了判断其他社会意识是否具有先进性的基本标准。

2.宪法思维是理性的社会共识

宪法思维是一种理性的社会意识,是对宪法规范的科学精神和客观规律的综合把握与表达。国家公职人员对于宪法规范的认知与理解,建立在尊重宪法自身的权威与规范的效力、尊重宪法规范的客观含义的基础上。因此,这种思维本身具有科学性,是对国家宪法文本及其客观规律的认识,它必然形成于尊重宪法文本、根据宪法文本进行表达的过程中。

3.宪法思维是对宪法精神的信仰

对于公务员来说,宪法意识表现为全面理解宪法规范背后的宪法精神,并将这种精神内化为自己的行为准则和人生信念。各级领导干部在决策、管理、执行和服务的过程中,以宪法原则为指导来进行政务活动;在改革过程中自觉地与宪法精神保持一致,始终站在维护宪法精神的高度来推动改革和完善制度,这是一种成熟的宪法意识,也是社会主义政治文明先进性的最集中体现。

4.宪法思维集中体现社会主义核心价值观

在现阶段,我国的宪法意识与社会主义核心价值观具有高度的一致性,它为社会主义核心价值观提供了坚实的法治精神基础。

现行宪法在“序言”部分规定了建设富强、民主、文明的社会主义国家的目标;在第一章“总纲”部分明确了“社会法治国家的原则”;在第二章“公民的基本权利和义务”部分对自由、平等和公正作了直接表述。在“总纲”和“公民的基本权利和义务”部分,对于爱国、敬业、诚信、友善的公民美德也有类似规定或表述。因此,宪法意识既是宪法本身内涵的精神与思想的表达,也是对社会主义核心价值观的确认、肯定与维护,并赋予其最高的宪法效力与权威。

(二)公务员提高宪法思维能力的重要性

宪法的权威和生命在于实施。宪法实施必须建立在健全的宪法意识之上,宪法意识构成了宪法实施的精神土壤。

宪法的有效实施首先需要制度性保障,如高效的宪法解释机制与有力的宪法监督机制。然而,机制、程序与措施能否真正有效运转,不仅仅取决于护宪机关维护宪法、遵守宪法的行为,更取决于宪法是否真正成为国家和社会深厚的精神文化,取决于领导干部是否真正将宪法奉为共同体生活的最高规范,取决于人民是否愿意真正守护宪法、拥护宪法、践行宪法,让宪法成为价值判断与行为的依据,成为全社会的共识。

从历史经验来看,依宪治国的精神土壤至关重要。当党的一些领导干部缺乏对宪法的尊崇,凌驾于宪法之上时,社会会面临“无法无天”的局面,整个国家和社会的政治生态陷入紊乱与无序的状态。

可以说,在宪法意识健全的历史时期,我们国家整体的政治生态就比较健康,国家权力运行有序,公民权利有效保障,政治清明理性,经济和社会发展也就更为有活力;当人们的宪法意识淡漠,尤其是领导干部无视宪法规范、抵触宪法精神时,国家的政治行为和政治秩序就会发生极大紊乱,最终给人权保障、经济与社会的有序健康发展带来极大障碍。可以说,宪法意识构成了宪法有效实施的精神土壤。

提高领导干部的宪法意识,是一项长期而艰巨的工作,也是一项系统工程。主要可以从以下几个方面来进行:

(一)坚持宪法信念

领导干部首先要认同宪法、学习宪法,培养信仰宪法的情感、知识、思想与观念。党的十八届四中全会决定设立国家宪法日和宪法宣誓制度,这些正是建立忠于宪法制度的积极努力。

宪法宣誓制度是很多国家采取的一种宪法意识教育的重要制度。全国人大常委会《关于实行宪法宣誓制度的决定》明确把“忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威”作为宪法宣誓的主要内容。开展宪法宣誓活动,有利于强化公仆意识,明确权力的来源;有利于认同宪法的权威,弘扬宪法的精神。对于这项制度的具体操作,还需要在宣誓程序、誓词确定、宣誓效力等方面进行研究。

(二)坚持法治常识

法治是一种生活规则,也是一种价值追求。对待法治,我们首先要有尊法意识。遵守各种规则,依照规则办事,这是领导干部法治思维养成的基本要求。任何腐败现象都是对法律规则的破坏,“将权力关进制度的笼子”就意味着严格按照法律规则办事。这是未来中国法治发展的基本要求。

(三)坚持宪法至上

从国家领导人到普通公务员都要严格按照宪法办事,维护宪法的权威,树立宪法至上的理念,以宪法作为其行为的最高准则。在利益复杂化、国家治理存在多元规则时,领导干部要坚持法治立场,坚持宪法的基本原则。习近平总书记明确提出,领导干部要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念,提出“准确把握我们党处理法治问题的基本立场,首要的是学习宪法”。

(四)完善宪法保障制度

对一次违宪行为的纠正比多次宪法知识的宣讲与普及更有效果。宪法思维只有在宪法实施本身得到有效监督的情况下才能真正获得力量,成为社会的普遍共识。因此,在宪法解释、宪法审查、纠正国家机关违宪行为等问题上,应该有更为切实的方案。十八届四中全会明确提出完善宪法监督机制的具体措施,强调全面实施宪法的重要性,为提高宪法意识提供了制度保障。如果宪法监督机制与程序仍然停留在原来的水平上,无法维护宪法权威,宪法意识的提高也会失去必要的基础。

(五)公务员宪法教育制度化

从国家领导人到普通干部要尊重宪法、尊重法律,形成尊重规则的氛围。十八届四中全会进一步强调法治教育,特别是公务员宪法教育的重要性,提出“完善国家工作人员学法用法制度,把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”。要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容,使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识,树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。

总之,领导干部的尊法意识是法治思维的核心,也是学法、守法与用法的前提。“只有内心尊崇法治,才能行为遵守法律。”