第三章　就业救助的对象界定与路径选择：工作福利的视角

一、研究背景

社会救助体系的演进与发展，经历了从福利到工作福利（from welfare to work-fare）的再劳动化趋势。这一趋势与防范福利依赖的现实需要密切相关[1]，表现为通过工业福利政策，帮助劳动者克服自身能力、意愿的障碍，重新融入劳动力市场。工作福利是针对有劳动能力者的，在其享受被救助权利的同时，要求其履行与工作相关的义务，被理解为以工作换福利或以工作为目标的福利，此类工作导向型的“激活政策”[2]成为积极社会救助政策的主要取向。

在我国市场化改革以来的社会救助改革和制度建设中，始终未明确体现出就业救助的内容，直至2014年就业救助被作为社会救助的子系统之一，在《社会救助暂行办法》中首次被明确提出。就业救助作为就业与救助的交叉点，政策定位和目标取向应充分结合劳动力市场现状。当前劳动力市场存在几组主要矛盾：一是劳动力市场中，劳动力结构性的供需矛盾；二是社会政策过程中，政府扶助就业和市场化就业之间存在的矛盾；三是就业困难人员的个体行为中，接受社会救助和赚取劳动报酬之间权衡选择的矛盾。这些矛盾的化解是十分复杂的议题，但本质上是要达到劳动力和工作岗位在数量、内容、质量上的供需平衡，以实现充分就业。工作福利有助于达成这一目标：工作福利的价值理念有助于矫正接受社会救助和赚取劳动报酬之间的权衡行为；工作福利的政策干预有助于平衡市场化就业和政府扶助就业；工作福利的实践方式有助于调节劳动力市场的供需关系。

本章意在明确就业救助的政策对象和目标取向，首先将就业救助的对象界定为就业困难群体，即城市贫困群体中的失业无业者和非正规的灵活就业者，以及非贫困群体中的低就业质量者。这一界定在贫困与就业这两个向度中，更加强调就业能力和就业需求；在社会救助提供生活支持和促进社会融入这两个目标中，更加强调劳动力市场融入。在此基础上试图探究：就业救助的政策定位如何体现工作福利理念？就业救助的目标人群和实施路径如何设定？