第二章　低收入家庭的失业与就业：人群、趋势和国际比较

一、研究背景

就业不仅是每一位劳动者生存的经济基础和基本保障，也是其融入社会、共享社会经济发展成果的基本条件。同时，在现代社会，个人身份和职业认同是交织在一起的，工作是个人自尊和自我价值的重要来源。基于此，对于许多社会成员来说，失业对他们的影响远不止是经济和财务的紧张；失去工作的同时，他们也失去了“自己”。

随着经济和社会结构的转型，失业成为困扰整个社会尤其是广大低收入群体的一大顽疾。随着新技术的应用以及新兴产业的发展和壮大，那些技术含量低、对从业人员劳动技能要求低、资源需求量大的传统产业被逐步替代，进而产生失业问题；而文化程度低、缺乏专业技能的低收入家庭成员面临的就业危机更为突出，即使其能够成功就业，也只能进入极具不稳定性的低端劳动力市场，时刻有可能返回到失业和贫困状态。调查显示，2013年，我国城乡低收入家庭的失业率高达16.2%，远远高于城镇登记的失业率（4.05%）；“家庭主要劳动力没有工作”在致贫因素中排第一位，失业已经成为城镇贫困阶层扩大的主要原因[1]。

失业是一项国际性难题。20世纪70年代，传统的福利国家面临重重危机，经济滞胀、就业岗位减少造成失业率大幅攀升，同时，普惠型的福利制度衍生出严重的福利依赖问题。为缓解失业问题带来的社会冲击，许多国家开始实施“在家计调查的基础上，国家为有劳动能力的贫困者提供货币支持和就业服务，帮助其摆脱贫困的社会救助措施”，即就业救助政策（unemployment assistance）[2]。英国、德国、瑞典、美国等国家重点对失业保险、就业救助制度进行大刀阔斧的改革，以此解决失业问题。例如，英国、美国对就业救助制度进行了改革，提倡“工作换福利”，将工作与福利挂钩，把福利享受转为福利投资，将领取失业救助金期间是否积极寻找工作、是否参加就业技能培训、是否接受职业介绍机构提供的工作岗位、是否完成一定时间和任务的工作等作为能否获得就业救助的考核条件。欧盟则重点实施积极的劳动力市场政策，主张通过在经济、培训、教育等领域由政府和个人共同投资，要求失业者参加职业培训、职业教育、企业实习和岗位轮换等，来增强福利受益人群进入劳动力市场的能力，提高其就业能力。

我国针对失业人群和就业困难人群的就业救助政策始于2002年，当年的中央12号文件首次提出建立再就业救助制度，要求各级政府建立公共就业服务制度，对下岗职工和所有登记失业人员实行免费就业服务。到2007年，各地普遍建立了“出现一户，援助一户，稳定一户”的动态工作机制。党的十七大报告明确指出：“完善面向所有困难群众的就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难。”在这些工作的基础上，2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》，其中专门设置了就业救助章节，要求各级人民政府建立健全就业救助制度，采取贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员进行就业救助。至此，就业救助成为我国社会救助体系中的一项重要制度安排[3]。

因此，低收入群体的失业和就业问题不仅是一个重要的经济问题，更是一个关系到我国社会发展和国计民生的重大社会问题。详细梳理我国低收入家庭的就业和失业特征以及就业救助政策的实施情况，有利于推动建立和改革针对低收入家庭的就业救助制度的进程，提高该群体的就业率和就业质量，减少失业带来的社会问题和社会冲突。本章将分人群分析低收入家庭的失业特征及变化趋势、就业渠道和就业救助服务的使用情况。此外，本章将结合西方发达国家推行就业救助制度的经验，分析我国和西方发达国家的就业救助制度的异同。