三、建立发展党内民主的制度机制

改革开放以来，在总结党内民主遭到破坏的严重教训的基础上，中国共产党选择了通过制度建设和制度创新来发展党内民主的正确道路。在十三大报告中，党首次提出要“切实加强党的制度建设”；十四大报告继续指出，“要进一步发扬党内民主，加强制度建设”。自20世纪90年代以来，通过党的十五大报告、十六大报告、十七大报告、十八大报告以及十九大报告，连同其他相继出台的众多党内法规，使党内民主制度涉及民主生活、干部管理和权力制约监督这三大方面。中国共产党初步提出和形成了下述具有重大意义的20项党内民主制度。

党内情况通报制度。党内情况通报是为了使党情能够在党内得以及时传达，其内容既包括一般情况通报，又包括重大情况通报。根据通报内容的不同性质和特点规定时限，一般性工作一个月或一个季度做一次情况通报，有重要性或紧急性的工作则要迅即通报。党的各级组织要把党内的工作和活动情况，尤其是重大情况，及时通报给全体党员，使党员对党组织各方面的情况有所知晓，从而使党员与党组织保持密切的联系。情况通报既可以采取文件形式，又可以采取召开会议的形式。

党内情况反映制度。如果说党内情况通报主要是自上而下的话，那么党内情况反映则主要是从下至上的。党内情况反映制度主要内容可以包括党员个人向党组织的思想汇报和情况反映，党内思想倾向的反映，各项工作落实情况的汇报反映，党内作风方面的情况反映，党外人士和群众对党员、干部、党组织的意见、建议和要求方面的情况反映，以及社情民意的反映等。建立这一制度的目的是保证基层党员群众在第一时间反映问题，从而提高情况反映的效率。反映的情况要及时向领导或上级组织汇报，不能截留，一般问题要逐级反映，重大事项可多级反映或越级反映，直至向中央反映。

重大决策征求意见制度。决策科学化、民主化是保证党的事业健康发展的基础。各级党组织能否做出正确的决策，关键在于其是否遵循党的群众路线，是否充分反映各级党组织和广大党员的意愿，是否按客观规律办事。进行重大决策征求意见时，应把需要征求意见的决策内容，根据征求意见的范围提前告知征求意见对象，给征求意见和参与决策的党员群众充分的时间。要合理确定征求意见的对象，扩大征求意见的范围，解决征求意见面偏窄、人数偏少的问题。征求意见可采取调查研究、座谈讨论、交流协商、专家咨询、个别谈话等多种方式，广泛听取和收集各方面对重大决策的意见、建议。

党的常委会向全委会负责和报告工作的制度。建立健全常委会向全委会负责和报告工作的制度，就是为了进一步建立和健全全委会的工作制度和机制。首先，建立健全定期召开全委会会议制度。凡涉及重大问题，都应在充分论证基础上通过召开全委会会议讨论决定，并在全委会监督下实施。应根据实际需要，适当增加全委会会议次数。其次，改变过去全委会只听取报告、接受指令和任务、发言表态的单一内容和形式。再次，常委会应向全委会报告工作，其内容包括常委会及其成员廉政建设的情况，并接受全委会的审议。最后，建立健全全委会会议议题双向提出制度、民主议事决策制度、全委会票决制度。

党的代表大会代表提案制度。党代表提案，是指党代表就党的建设中的重大问题或人民群众关心的热点难点问题向代表提案审查委员会提出，并请求列入党的代表大会会议议程的书面意见和建议。各级人民代表大会早就实行了代表提案制度，党代会也应该实行这种制度。将代表提案制度引入各级党的代表大会，对于扩大党代表在最高决策机关中的民主权利、健全党代会决策机制，具有重要意义。

代表提议的处理和回复制度。对代表的提议，各级党代表大会和党委要认真研究、处理。对涉及有关部门、单位的提议，各级党代表大会和党委要责成有关部门、单位及时处理，并加强督办；承办部门、单位要向同级地方党委报告处理结果。代表提议的处理情况，要以书面形式，向代表做出认真负责的答复；一时难以解决或需要暂缓处理的，要向代表做出令人信服的说明。

实行党代会常任制度。党的代表大会常任制度包含以下几个特征：党代表资格是常任的，任期与同级党的代表大会相同；党的代表大会实行年会制；党代表通过有组织有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。党代表大会常任制度有利于保证党的全国代表大会和党的地方各级代表大会作为党的最高权力机关，而不是倒过来成为党委的陪衬，沦为“参谋”“耳目”。实行党的代表大会常任制度，当前可先从市、县党的代表大会做起。

党内政治生活制度。开展严肃认真的党内政治生活，是中国共产党的优良传统和政治优势。在长期实践中，中国共产党始终坚持把开展严肃认真的党内政治生活作为党的建设的重要任务来抓，形成了以实事求是、理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评、民主集中制、严明党的纪律等为主要内容的党内政治生活基本规范。党内政治生活包括以下12个方面：（1）坚定理想信念；（2）坚持党的基本路线；（3）坚决维护党中央权威；（4）严明党的政治纪律；（5）保持党同人民群众的血肉联系；（6）坚持民主集中制原则；（7）发扬党内民主和保障党员权利；（8）坚持正确选人用人导向；（9）严格党的组织生活制度；（10）开展批评和自我批评；（11）加强对权力运行的制约和监督；（12）保持清正廉洁的政治本色。

民主推荐制度。这一制度依靠广大党员和人民群众的智慧力量，进一步扩大了参加民主推荐干部的范围，尽可能让更多熟悉情况的群众参加到民主推荐干部工作中来。在这一制度的执行过程中要区分任用不同干部的推荐形式，如：在提拔调整干部时，要注意搞好会议投票推荐与个别谈话推荐的结合；在平级调整干部时，要注意搞好拉动式推荐；在选用一些特殊职位干部时，要注意做好专项民主推荐工作，从而使干部任用工作更加公开透明，更加坚持群众公认，更加注重政绩，更加强化责任。

党内选举制度。要大力改进党内选举制度，一是改进候选人提名方式，应有自下而上和自上而下两种方式。建立组织提名与党员或代表联名相结合的提名制度。二是改进候选人介绍方式。候选人的介绍有“组织介绍”和“自我介绍”两种方式。其中，“组织介绍”方式是由党组织进行人事安排的说明，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等，进行详细、准确、适当的介绍和宣传。“自我介绍”方式是通过试行候选人竞选方式，对竞选演说的范围、承诺内容及方式等做出详细的规定，通过竞选演说、接受质询与提问增进选举人对候选人的了解，并建立候选人与选举人见面制度，由候选人采取发放书面材料、回答选举人疑问等方式，让党员或党员代表对候选人的参选目的、动机、施政纲领有充分的认识。三是逐步扩大直接选举的范围和层次。四是改进和完善差额选举制度。

差额考察制度。该制度指在干部选拔任用时，党委（党组）及其组织（人事）部门根据干部管理权限，按照规定的程序和方法，对一个拟任职位确定两个或者两个以上考察对象，并对确定的考察对象进行全面了解和公正评价，从而为干部的选拔、任用、升降等提供依据。这一制度规定要将所有考察对象全部提供给党委（党组），由党委（党组）决定拟任人选和推荐人选；或根据考察情况，将考察对象按照综合素质高低进行排序，然后提交党委（党组）讨论决定；或由组织部门根据考察情况，确定一位人选，提交党委（党组）讨论决定。

公开选拔制度。该制度指党委（党组）及其组织（人事）部门根据领导班子和干部队伍建设的需要，面向社会采取公开报名的方式，并采用考试与考察相结合的办法选拔任用党政领导干部或选拔推荐提名人选。公开选拔工作应当按照发布公告、报名与资格审查、统一考试、组织考察、党委（党组）讨论决定、办理任职手续等程序进行。

竞争上岗制度。该制度指党政机关面向本单位或者本系统内部通过公开竞争的方式选拔任用领导干部。竞争上岗主要适用于选拔任用中央、国家机关内设的司（局）级、处级机构领导成员，县级以上地方各级党委、人大常委会、政府及政协、纪委、人民法院、人民检察院机关或者工作部门的内设机构领导成员。竞争上岗要经过制定并公布实施方案、报名与资格审查、笔试、面试与民主测评、组织决定等程序。

全委会投票表决制度。该制度在整个干部选拔任用工作中起着决定性作用。2004年4月，中共中央印发了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，对这一制度做出了明确规定，要求要充分发挥全委会在重要干部任用中的作用。全委会表决时，必须有2/3以上的委员到会，实行无记名投票表决。委员可以投同意票、不同意票或者弃权票，但不得另提他人。缺席的委员不得委托他人投票，也不另行投票。

任前公示制度。该制度指党委（党组）将集体讨论决定的拟提拔担任地（厅）、司（局）级以下领导职务的干部人选，在党委（党组）讨论决定后、下发任职通知前，通过一定的方式在一定的范围和期限内进行公布，广泛听取群众反映和意见。公示的内容一般包括公示对象的姓名、性别、出生年月、籍贯、学历学位、政治面貌、现任职务等自然情况和工作简历。需向社会公示的一般通过报纸、电视、广播等新闻媒体发布公告；在部门、单位或系统内公示的，可采取发公示通知、会议发布和张榜公告等形式进行。公示期一般为7~15天。对群众反映问题的调查、处理，要坚持按照实事求是、客观公正的原则进行。

民主测评制度。该制度指党委（党组）及其组织（人事）部门根据干部管理权限，按照规定的程序组织一定范围内人员参加对领导干部的政治业务素质和履行职责等情况进行测评的方法和活动。民主测评包括民意测验和民主评议两种。民意测验是指由考核组根据考核内容列出评价项目和评价等次，制作民意测验表，由参加民意测验的人员填写评价意见，并由考核组回收民意测验表，对不同层次人员填写的民意测验表分别进行统计的办法。民主评议是指由考核组主持，组织一定范围内人员，采取召开小型座谈会或书面评议方式进行的考核、考察办法。经组织考核认定为不称职的，应当免去现职。

领导干部职务任期制度。该制度规定了干部在领导职位的任职届（期）数和任职年限，并规定其在任职期满后必须退出现岗位、转任其他职务或免去现任领导职务。《党政领导干部职务任期暂行规定》指出，选任制领导职务实行任期制，中央和国家机关工作部门、机构的正职领导成员和地方县级以上地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院的正职领导成员以及省级工作部门、机构的正职领导成员的任职期数和任职年限，党政领导职务每个任期为5年，在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任其他同一层次领导职务。

质询制。党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员有权对党的委员会全体会议决议和纪律检查委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出询问或质询。质询可口头提出，也可以书面形式署真实姓名提出。有关部门应当做出说明。对质询中发现的问题，有关党组织应当及时研究处理。

问责制。该制度是一种对党的各级干部的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束对干部的权力和行为进行限制和规范。当发生重大责任事件并造成重大社会影响时，对于负有领导责任的负责人来说，应当引咎辞职或责令辞职并受到相应的处罚。

罢免或撤换制。对不称职的干部实行罢免或撤换，是采取民主的办法解决执政党内干部更新淘汰的基本制度，其方法是由党员、党的代表大会代表或党的委员会成员向党的组织或党的代表大会提出罢免或撤换不称职干部的动议，有关党组织的党代表大会按程序受理并做出决定。罢免或撤换制度与现行的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度的根本区别在于，它是自下而上的制约监督行为，而后者是一种自上而下的制约监督行为。

大体说，以上20项党内民主制度中的第1至第8项，属于党内民主生活方面的制度规定；第9至第17项，属于干部民主管理方面的制度规定；第18至第20项，属于权力制约监督方面的制度规定。党内民主生活、干部民主管理和权力制约监督这三大制度体系的形成，有力地发展了党内民主，并从根本上改变了以往权力过分集中的现象。