第二节 城市治理的体制结构
根据宪法和法律的规定，我国建制市分为设区的市和不设区的市两种类型。设区的市分为直辖市、副省级市、地级市三个等级；不设区的市一般指县级市[1]。目前，地级以上的市普遍设有区、县两级政府，在中心城区实行“两级政府、三级管理”，在郊区实行“三级政府、三级管理”，在外围农村地区实行市领导县体制。在城市基层管理中，街道和居委会发挥着重要作用。
一、两级政府、三级管理
我国宪法规定，“直辖市和较大的市分为区、县”。从实际情况看，直辖市、副省级城市、地级市普遍设区，并在区之下设置街道办事处，承接政府交办事项，实行“两级政府、三级管理”。县级市则不设区，由镇政府负责城镇化地区的基层管理工作，或在城区撤销镇政府，设立街道办事处，形成“一级政府、两级管理”架构。
在“两级政府、三级管理”模式下，区政府为一级政权，设有完整的行政组织体系，拥有法律授予的完整行政权，而街道办事处不是一级政府，只能履行区政府授予的专项行政权。区政府具有独立财权，街道办事处没有自主财权，其经费来自区财政拨款。为强化城市基层社会管理，20世纪90年代后期，大城市开始下移管理重心，将原由市政府部门承担的很多事务移交给区政府，区政府也将大量属地管理责任移交给街道，街道办事处承担的行政事务不断增多。
二、街道—居委会体制
街道—居委会体制，也称“街居制”，即设置街道办事处作为城市基层政府的派出机关，负责完成政府交办事项，组织居民成立自治性质的委员会，进行自我管理、自我教育、自我服务。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处不是一级地方政府，不拥有法律规定的行政权，其事权来源于区政府的授权，开展活动依赖于区级财政拨款或专项经费。
城市街道办事处最早出现于20世纪50年代。新中国成立后，党和国家的工作重点开始从农村向城市转移。为加强政权建设和维护社会秩序，城市建立了街公所、街政府、居民委员会、治安保卫委员会、人民调解委员会等基层组织[2]。此类组织名称多样，属性多样，隶属关系也不统一。1954年，全国人大通过《城市街道办事处组织条例》，为城市基层行政确立了统一的制度框架。该条例规定，城市街道不是一级政权，街道办事处是市或区政府的派出机关，主要任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。
改革开放以来，随着市场化改革的推进，各单位原来承担的社会福利、社会动员、社会管控职能不断被剥离出来。为防止社会管理出现盲区，街道办事处成为单位转移职责的承受主体。随着下岗、失业人员以及流动人口数量的增加，为强化社会管控，区政府不断扩大街道办事处的行政事项和责任范围，街道工作任务大大拓展，机构设置和人员编制也不断扩充。目前，北京市辖区规模较大的街道办事处，有公务员80～120人，财政支付工资的工作人员达到200余人。
除市辖区政府外，一些城市的主体功能区管委会也设有若干街道办事处，它们负责属地管理，行使功能区管委会赋予的职权。例如，成都高新技术产业开发区在管委会之下，设有肖家河、芳草、石羊、贵溪、合作、中和六个街道办事处。其中，肖家河街道辖区面积2﹒75平方公里，2012年辖区总人口5﹒53万人，常住人口2﹒95万人，暂住人口2﹒58万人[3]。
居民委员会是城镇地区基层群众性自治组织，它实际上受基层政府及其办事机构领导。1954年，全国人大通过《城市居民委员会组织条例》，规定居委会是群众自治组织，负责办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调节居民间的纠纷等。改革开放以后，随着城市经济体制改革，各单位承担的很多社会职能被移交给了街道办事处。在实际运作中，街道办事处又将大量工作转交居委会去做。1989年，全国人大常委会通过并颁布《城市居民委员会组织法》，它进一步拓宽了居委会工作范围，包括宣传法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，办理公共事务，调节民间纠纷等。
《城市居民委员会组织法》规定，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。在实际运作中，社区居委会的工作经费、人员报酬以及服务设施和社区信息化建设等项经费，纳入财政预算。2010年8月，中办、国办转发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，进一步明确社区居委会成员、社区专职工作人员报酬由县级以上地方政府统筹解决，其标准原则上不低于上年度当地平均工资水平。可见，社区居委会与城市政府联系密切，政府部门通过居委会将社区服务与管理的各项工作落到实处。
三、市领导县体制
市领导县体制，也称“市管县”体制，即将城区周边的县置于市的领导之下。截至2012年底，全国除了新疆（7个）、西藏（6个）、内蒙古（3个）、黑龙江（1个）、青海（1个）仍设有18个地区（盟）外，其他省和自治区都撤销了地区行署，以地级市取而代之。目前，市领导县体制已经成为我国地方治理的一种基础性体制，全国大多数县都被纳入建制市的领导之下。
市领导县体制是针对计划经济导致城乡分割而提出的改革思路，即通过行政手段调整城乡关系，更好地满足城市发展需求。市领导县体制对于培育区域经济增长极具有积极作用。从各地的改革成效看，采取市领导县体制以后，地区经济的增长速度确实要快一些[4]。市领导县体制在运行中也存在问题：（1）市领导县体制导致市、县之间不公平竞争。在市领导县体制下，市与县行政地位不平等，市政府对管辖的县拥有支配权，在城乡规划、基础设施建设、园区建设、招商引资方面，市政府可通过行政手段优先满足城市发展需求。这样一来，县域经济发展就会因不公平竞争而遭遇“天花板”。（2）地级市对外围县的经济辐射作用有限。市领导县体制的初衷是利用中心城市的经济辐射效应，带动县域经济发展。除少数大城市外，大多数地级市的经济实力有限，对周边地区的经济辐射半径较小。人们形象地将这种现象称为“小马拉大车”。在中西部地区，一些地级市规模不大、产业集聚有限，行政辖区却相当辽阔，不仅无力带动县域经济发展，反而要截留上级财政对县的转移支付，以充实市级财政。（3）市领导县体制缺少宪法依据。我国宪法规定直辖市和较大的市可以领导县，但没有将市领导县体制作为地方行政体制的一种常态制度安排。
为加快县域经济发展，一些省主动探索改革市领导县体制，扩大县级行政自主权。迄今，这一改革经历了“扩权强县”、财政“省管县”、行政“省管县”的探索历程。“扩权强县”在不涉及行政区划的前提下，将原归属于地级市的一部分经济社会管理权下放给县政府；财政“省管县”在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，由省级财政直接对接县级财政；行政“省管县”在干部管理、发展规划、行政审批等领域实行省县对接。20世纪80年代中期，浙江省推行市领导县体制时，除宁波市外，其他地方继续由省级财政对接县级财政。1992年，浙江省对经济发展较快的13个县（市）进行扩权改革，扩大了固定资产投资项目、外商投资项目审批方面的自主权。此后，浙江省又多次对经济强县进行扩权改革[5]。借鉴浙江经验，河北、江苏、河南、安徽等省也实施了“强县扩权”和财政“省管县”体制改革。总结各地改革经验，财政部于2009年发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出除民族自治地区外，全面推进财政“省管县”体制改革。行政“省管县”体制最早于188年在海南省付诸实践。海南在建省时就由省政府直接领导各县。目前，湖北、江苏、安徽、河南、黑龙江等省在局部范围内试点“省直管县”体制。
规范地看，建制市是在城市化地区建立的一种行政区划，而县是在非城市化地区建立的地方行政区划。对于远离城市的外围县来讲，中心城市对其带动作用较弱。统筹城乡发展，需要将外围县从依附于城市的地位中解脱出来，转由省政府直接管理[6]。鉴于此，在市县关系上，有必要区分周边县和外围县，主要针对外围县推进行政“省管县”体制改革。对于毗邻城区的县，可继续采取“市管县”体制，这样既可为城市发展预留足够空间，周边县也能从城区扩张中获取收益。
注释
[1]目前，我国有四个地级市没有设区，分别为广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，它们被赋予设区的市的法律地位和地方立法权。参见《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，2015年3月15日十二届全国人大三次会议通过。
[2]陈辉，谢世诚．建国初期城市居民委员会研究．当代中国史研究，2002（4）．
[3]成都高新区地方志编纂委员会办公室．成都高新区年鉴：2013．北京：新华出版社，2013：358．
[4]戴均良．中国市制．北京：中国地图出版社，2000：149150．
[5]1997年，浙江省授权萧山、余杭试行享受地级市的部分经济管理权限，主要涉及固定资产投资审批管理权限等11项。2002年，浙江省进一步扩大了20个试点县（市）的经济管理权限，将原由地级市行使的313项管理权限下放给试点县市。2006年，浙江省再次出台文件，扩大义乌市的行政权限，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。2008年底，浙江省全面推进“扩权强县”改革，一次性将443项审批权限下放给县。（岳德亮．浙江全面推进扩权强县改革．新华社，20090522．http：／／www．gov．cn／jrzg／200905／22／cntent＿1322272．htm．）
[6]杨宏山．“省管县”体制改革：市县分治还是混合模式？．北京行政学院学报，2014（1）．