四、当代行政区划改革的导向偏差

（一）过于强调改革的经济导向

联系前文的分析过程，从古代直至新中国成立初期，行政区划调整的基本目标都被定格为维护中央权威。与之相对应，行政区划内在蕴含的控制作用也得到了较好的发挥。然而改革开放以后，行政区划调整的基本导向却出现了较大的转向，几次重要的改革主要是基于发展经济的考虑。这期间，较大规模的行政区划调整包括设立海南省和重庆直辖市。海南设省的同时亦成为最大的经济特区，主要目的之一是期望发挥其示范作用，成为改革开放的“窗口”。重庆直辖市的设立则在较大程度上是出于西部大开发以及配合修建三峡工程的需要。很明显，改革开放以来的行政区划调整具有很强的经济导向。

与实践相对应，相关研究也显露出强烈的经济色彩，总是希望通过行政区划调整的方式，直接促进和服务于经济发展。具体而言，就是将行政区划改革视为推动经济发展的重要动力，并希望通过相应的调整，达到突破诸侯林立的“行政区经济”、建立全国性或者区域性统一市场的目的。特别是刘君德先生在20世纪90年代初提出“行政区经济”范畴及其分析范式以后，便迅速成为相关研究的核心范畴之一。从区域经济发展的视角研究行政区划问题，已然成为主流。

对于当前行政区划改革和研究中凸显的经济色彩，笔者认为存在明显的导向偏差。联系前文的内容，不可否认，经济活动因素的确是影响行政区划的一个重要限制性变量，但这主要表现为一个国家的经济发展水平，以及实施某些特殊经济政策的需要而对于行政区划所造成的影响，这种影响和限制作用具有间接性和基础性。行政区对经济活动所产生的制约作用，即“行政区经济”现象，是在计划经济条件下，通过行政手段强行干预经济活动的结果，而不是行政区划本身的作用。事实上，经济活动的流动性主要受需求关系的驱动，它甚至不受国界的约束。这一点从国外的情况可以得到佐证：在成熟的市场经济国家，地方政府基本上不参与经济事务的具体管理，其主要职责是通过提供优质的公共服务为地方经济的发展创造必要的外部条件，因此，行政边界的存在并没有成为区域经济一体化的壁垒。正因为经济活动与行政区划缺乏直接联系，这些国家基本没有出现过单纯或主要由于经济因素而变更行政区划的情况。（注：参见田穗生等:《中国行政区划概论》，219~220页，北京，北京大学出版社，2005。） 因此，在市场经济日益完善的今天，仍然用计划经济的思维来审视行政区划改革，显然是不合时宜的。

改革开放以来行政区划改革中所凸显的经济色彩存在明显的导向偏差，究其原因，与改革开放以来以经济发展为中心的基本政府职能定位有很大的关系。在以经济发展为中心的整体社会氛围下，30多年来中国各级政府开展工作的一个重要特点就是“经济挂帅”，总是自觉或不自觉地促使各项工作“服务于经济建设”。与之相对应，社会科学研究的一个重要特点，就是很多学者都在自觉或不自觉地促使学术研究“服务于经济建设”。由此看来，当代中国行政区划研究中所凸显的经济学色彩也就不足为奇了。

（二）忽视改革的控制作用

从历代王朝直至新中国成立初期，一级政区行政区划调整的基本目标都被定格为巩固中央集权和中央政府的权威地位。与之相对应，行政区划所蕴含的控制机能也得到了比较充分的发挥。然而改革开放以后，情况却开始出现明显的变化：省级政区调整被更多地从推动经济发展和提高行政管理效率的视角进行审视，而行政区划所蕴含的控制机能却越来越不受重视。关于这一点，在有关重划省区的讨论中得到了明显的体现。

在关于重划省区的众多观点和方案中，虽然也存在一些差异，但多数观点和方案的基本出发点是希望借助于缩小和重划省区的形式，全面推进“强县扩权”和“省直管县”体制，进而达到减少行政层级、提高行政效率的目的。具体而言，研究者们普遍将改革的矛头指向现存行政区划的层次级数，认为中国政区体系的一个突出问题是层次级数太多，其主要原因就在于“市管县”体制的推行。（注：参见戴均良:《行政区划应实行省县二级制———关于逐步改革市领导县体制的思考》，载《中国改革》，2001(9)；孙学玉等:《构建省直接管理县市的公共行政体制———一项关于市管县体制改革的实证研究》，载《政治学研究》，2004(1)；陈达云:《以省管县体制构建我国地方行政层级的思考》，载《国家行政学院学报》，2007(1)等。） 因此，应积极推进“强县扩权”，直至全面推行“省直管县”。（注：参见刘君德:《理性认识和推进“强县扩权”》，载《决策咨询》，2004(7)；薄贵利:《稳步推进省直管县体制》，载《中国行政管理》，2006(9)；等等。） 然而，推行“省直管县”体制必然要面临这样一个体制矛盾：对于一些辖域广阔、人口众多的省区，“省直管县”体制的推广可能导致省级政府管理幅度过宽、管理难度加大。（注：参见庞明礼:《“市管县”的悖论与“省直管县”的可行性研究》，载《北京行政学院学报》，2007(4)。） 所以，期望真正全面地推行“省直管县”体制，就“必须通过行政区划调整来对省级政府的管理幅度加以合理化，通过增设直辖市、分省等措施直接增加省级行政区划数量，缩小现有省级行政区划规模，取消中间管理机构，让省直接管理适度数量的县市”（注：贺先志、王仕军:《试析当前我国省管县体制改革的动力、局限和途径》，载《岭南学刊》，2008(2)。）。

对于上述观点，即主要从行政效率的视角探讨省级政区的行政区划问题，既欠缺全面性，又没有抓住省区调整的根本要义。如前文所述，省级政区由于直接面对中央政府，对于维护中央的权威地位和政治生活的总体稳定，都具有非常直接和重要的影响。从本质上来说，省区调整首先是一个敏感且严肃的政治命题，而后才是一个行政管理问题。对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多的大国而言，特别是在纵向府际关系日益复杂化的今天，如果单纯从行政效率等技术视角来审视省级政区的行政区划调整问题，显然是不合时宜的。

（三）行政级别对改革的制约作用过大

长期以来，根深蒂固的“官本位”意识以及由此引发的对行政级别的极端强调，一直是制约中国行政管理体制改革有效推进的主要阻力，这一点在行政区划改革中同样表现得非常明显。换句话说，期望中国行政区划改革健康推进，必须冲破“官本位”的束缚，淡化行政级别对改革的制约作用。

第一，对行政级别的极端强调，使得中国现存的行政区划层级体系异常繁杂，加重了改革的难度。这一点，在城市型政区表现得最为突出。按照行政级别和政治地位的差别，现存的城市型政区就包括省级的中央直辖市、副省级的计划单列市、政治地位高于一般地级市的省会（自治区首府）城市、一般地级市和县级市。与所属城市的行政级别相对应，此外，由于特殊的原因，市辖区也产生了行政级别的差别。例如，直辖市的市辖区在行政级别上属于地市（厅局）级，地级市的市辖区则属于县（处）级。此外，一些地位特殊的市辖区，例如天津的滨海新区、上海的浦东新区，其行政级别往往更高，达到副省级。上述纷繁复杂的局面，不仅使得非专业人员大多一头雾水，也使得国外同行普遍感到莫名其妙。

第二，对行政级别的极端强调，导致很多改革措施在具体推行过程中面临很大的阻力。关于这一点，在政区的整合合并过程中表现得最为突出。两个或者更多个政区整合为一个更大政区，必然要涉及原有政府机构和人员的安排问题。很显然，政区间的合并必然会导致领导职数的减少，如何在“僧多粥少”的情况下做好安排，往往成为相关改革过程中最为头疼的问题。弄不好，甚至会导致改革的全盘流产。这样，不但增加了改革的阻力，也在较大程度上冲淡了改革的主题。

第三，对行政级别的极端强调，使得一些改革举措的动机偏离了改革的初衷。例如，直辖市下辖的市辖区在行政级别上属于地市（厅局）级，而下辖的县则属于副厅（局）级，区要比县高半级。正是有了这高出的半级，使得一些直辖市的下辖县在县改区方面显得尤为积极主动。又如，由于对行政级别的极端看重，近年来一些城市随着经济地位的提高，打着提升城市发展机遇和空间的口号，开始寻求政治地位的同步上升。