探求比拍卖更合理的配置方式

【案情简介】

1999年，浙江省乐清市公安局和虹桥镇、乐成镇人民政府采取拍卖或“收编”的方式先后在两镇发放人力三轮车营运许可证321、201个，虹桥镇价格在13 000元~24 000元之间，乐成镇价格在30 000元~40 500元之间。运营牌照的有效期限为四年。2003年发证机关发布通知，限期交回牌照。

就本案中的法律问题，以及由此暴露的深层次的问题，记者采访了北京大学教授、博士生导师姜明安。

就本案而言，姜教授指出，乐清市公安局和乐成、虹桥两镇政府的做法是不符合依法行政原则的。首先，其通告没有引用任何法律、法规规定，而是仅引用自己以前制定的相应“通知”作为其作出行政决定的依据。行政行为没有法律依据即是违法。其次，根据国家关于治理整顿“乱收费”的有关规定，只有省级以上人民政府才有权规定行政事业性收费，乐清市公安局、镇政府“拍卖使用权”的行为可以认为是一种变相的“乱收费”。

对于记者提出的“如果被告当初的拍卖行为确实没有法律、法规根据，是否意味着它们应该将钱返还给三轮车主”时，姜教授作出了肯定的回答，甚至认为“还应赔偿相对人的利息损失”。

关于对“四年有效期”的理解，姜教授认为，根据《浙江省非机动车辆管理办法》规定，“有效期四年”应理解为车辆换发牌照或车辆检验的期限，而非车辆所有权、使用权、营运权的期限。如果被告将“有效期四年”解释为四年后牌照不能更换，那被告的“生意”做得就有点“黑”了：让一个三轮车夫每年花上近万元买你的成本不会超过十元的牌照。事实上，被告过去也没有这样“黑”过，其通常对期限届满的牌照都是予以重新更换的。原告正是依被告行为的惯例理解“有效期四年”而购买被告的牌照的。否则他们怎么会去做明显要赔本的买卖呢？对此，被告即使可以不受“执政为民”理念的约束，也应受行政法上“信赖保护”原则的约束：对相对人信赖利益的损失应予补偿(如果终止相对人营运是必须的话)。

姜教授指出，对于本案，前面我们讨论的是合法性问题，被告拍卖和收回三轮车营运权行为没有法律根据自然构成违法。但是，本案还有一个合理性问题：如果被告的行为是合理的，对于维护交通管理秩序、保护相对人权益或实现其他价值是必要的，那么没有法律也可以制定法律，使之变违法为合法。相反，如果采用拍卖这样一种方式解决问题的思路不合理，不能有效实现维护交通管理秩序和保护相对人权益等价值，即使行政机关相应行为有法律依据，被告在本次诉讼中胜诉了，此后我们也必须废止相应法律。

关于此类拍卖行为是否合理，姜教授认为需要审慎思考。“想开出租，想蹬三轮的人，或许有很多。谁想干谁都可以干，让市场说话，势必导致过度竞争；如果需要从中选取一部分人从事这个职业，那么，让谁干不让谁干的确是一个头疼的问题，完全用‘先来后到’也未必公平。拍卖方式似乎可以作为一种选择。”但是，对于有些城市，一辆出租车运营权拍卖金额高达40万元的做法，姜教授认为显然不合理：“一个出租司机一年能挣多少钱？这么拍卖肯定不行。”拍卖在一些地方的变味，让姜教授思考有没有比拍卖更好的配置资源的方式，比如，对于所有申请从事某一行业的人编号，通过随机抽取的方式取得经营权。

记者在和温州市三轮车主聊天中了解到，在温州市，三轮车运营权是作为一种福利而存在的，“谁家生活困难，就把运营权给谁”。姜教授对此予以了肯定：“这样好。毕竟，拍卖只是一种配置稀缺资源的方式，而不应成为政府牟利的手段。”

(原载于《检察日报》2004年2月4日)