第一章 公共财政建设与政府会计改革
第一节 公共财政：理论与实践
一、公共财政理论
诺斯(1990)认为，国家带有掠夺和契约两重性。注1若暴力潜能(violence potential)在公民之间进行平等分配，便产生契约型国家；若这种分配是不平等的，则产生掠夺型国家。国家有两方面的目的，它既要使统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。即国家为了实现上述目的，需要以恰当方式(主要是税收)采集足够多的资源，并以“有效”的方式对资源进行分配和运用，并解决再分配问题。事实上，政府的任何采集和分配财政资源的决策都会改变社会的财富分配，具有一种财富和收入再分配的功能。伴随着天赋人权、平等自由等社会契约论思潮的兴起，西方各国逐渐由掠夺型国家过渡到契约型国家，由封建主义进化到资本主义，并建立了市场经济体制以及相应的三权分立等民主制政体，实现了资源配置规则由等级规则向产权规则的跨越。由此，市场经济中的政府扮演了“服务国民”的角色，并借助财政去履行政府的职责。于是，关于公共财政问题的理论与实践诞生了。
公共财政理论源于西方，围绕着政府与市场的关系，西方财政理论和实践经历了自由放任、全面干预和福利财政的演变过程，主旨是通过政府的合理定位进而界定财政的职能边界。在17世纪资本主义自由竞争时期，基于当时的社会经济条件，古典学派财政学家认为，财政只有收入职能和配置职能(斯密，1981)。进入到垄断阶段以后，鉴于社会贫富分化不断加剧，西方学者认为财政职能应该增加收入分配职能以遏制贫富分化加剧，缓和社会矛盾。1929—1933年世界性的经济危机后，经济学界兴起了“凯恩斯革命”，主张政府从消极的“守夜人”角色转变为积极的经济“干预者”角色。当时西方各国反萧条、反失业政策的诞生和执行，客观上需要财政提供资金支持，以稳定社会经济。至此，当前广为学术界接受的财政“三职能”说(资源配置、收入分配和稳定经济)由马斯格雷夫(2003)总结出来。竞争性市场无疑是有效配置资源的最佳方式，但市场失灵不能保证“公共产品”的有效供给，不能保证分配结果的公平，建立以弥补“市场失灵”为主职的公共财政是市场经济国家的必然选择(倪志良，2007)。
那么，何谓公共财政？具有什么特征？包括哪些内容呢？公共财政(public finance)指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。它具有如下特征：(1)公共财政的理财主体是国家——包括各级政府及其理财专职机关，其理财主体具有层次性；(2)公共财政活动的目的是实现国家职能——主要包括经济和政治职能；(3)公共财政活动的根据是国家权力——政治权力、财产权力以及行政管理权力；(4)公共财政活动体现为参与分配的过程而不是结果(张馨，1997)。结合上述内容，我们认为，公共财政的基本特征可以概括为“公共性、非盈利性和法制性”三个方面。其中公共性是指公共财政必须着眼于满足社会公共需要，凡不属于或不能纳入社会公共领域的交易或事项，财政必须退出；凡属于或可以纳入社会公共领域的交易或事项，财政必须介入。非盈利性即在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是、也不能取得相应的报酬或盈利，而只能以追求公共利益为己任，其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场有序运转提供必要的财力支持和制度保障。法制性即财政收支行为必须规范化，财政收入主要来自社会公众(纳税人)的缴纳，财政支出也要为社会公众提供公共服务，即“取之于民，用之于民”，那么作为资源提供者的社会公众有权力监督政府的收支行为，这就决定了政府财政收支必须以法制为基础，通过规范收支过程，维护纳税人的合法权益。这三个特征中，公共性决定了非盈利性和法制性，是公共财政最基本的特征，是公共财政不可回避的问题。可见，公共财政理论是以市场经济为前提，以公共产品理论为依据，弥补市场缺陷和实现政府职能为目的的财政理论。公共财政体系应该包括三个基本内容：一是财政满足社会公共需要，筹集运用政府掌握的社会资源，实现资源优化配置的规律及其政策法制和实现方式；二是财政对市场经济进行宏观调控，稳定经济增长，调节收入分配，维持市场公平竞争，为市场提供公共服务的规律及其政策法制和实现方法；三是实现财政的规范化、制度化、法制化和科学化途径。公共财政是为了公共目的、提供公共产品、满足公共需要的政府理财全过程(贾康、苏朋，2004)。
在我国，有关公共财政理论的演进，经历了以下三个阶段(高培勇，2007)：第一阶段是1949年之前，当时无论是在实践中还是理论上我国都在向西方看齐的事实，决定了西方财政理论很容易在中国大地传播，并成为主流理论；1949—1978年是公共财政理论在我国发展的第二个阶段，由于意识形态的原因，该理论逐渐从我国退出，“公共财政”渐渐地成为资本主义财政的代名词，其他以马克思主义政治经济学为基础的财政理论成为主流理论；第三阶段是1979年至今，市场取向的改革使得计划经济时代形成的理论越来越难以解释实践，特别是社会主义市场经济改革目标的确立，新财政理论呼之欲出，我国学术界就是在这样的背景之中重提公共财政问题的。安体富和高培勇(1993)讨论了国家财政的职能范围，认为计划经济体制下的财政可以称为“生产建设财政”，而在市场经济条件下，由于社会资源的主要配置者是市场而不是政府，财政职能范围相对于计划经济条件的财政职能来说是小而窄的，此时的财政可称为“公共财政”。我们认为，在中国，建设公共财政的过程主要是要实现由“生产建设型财政”向“分配公平型财政”的平稳过渡。
二、公共财政实践
(一)西方主要国家公共财政实践
西方主要国家的公共财政实践主要体现为根据自己的国情，各自建立公共预算。但其公共预算的基本思想和做法大同小异。注2
1.美国
根据1993年通过的《政府绩效与结果法案》(Government Performance and Results Act,GPRA)，联邦政府开始着手从事绩效测量改革，目标是实施“绩效预算”。绩效预算是建立公共预算的必然要求。美国海军研究生院(Naval Postgraduates School)发表的题为《国防部预算程序改革》(Reform of Program Budgeting in the Department of Defense)的文章认为，战略规划及消费者/顾客追求支出结果等因素应在制定预算时予以考虑，以便评估支出增加所能获得的成果(Jerry McCaffery,Lawrence R.Jones,2004)。在新绩效预算改革中，战略规划的制定和顾客参与是重要的变化。20世纪50年代的绩效预算着重于测量政府行动的成本，这隐含着以下假定：单位成本数据将最终导致预算程序的中央集权化，少数人能够通过追随几个关键数据的变化，做出所有关于政府行动的更好决策。依据《政府预算与结果法案》，20世纪90年代的绩效测量和战略规划的制定，更倾向于整个机构内目标的分散化，并促使消费者/顾客的期望成为更高级政府考虑的事项。联邦预算的最新改革措施是由总统乔治·W·布什和总统管理与预算办公室引入的，并在2003财政年度的总统预算中实施。2003财政年度预算设立了“以绩效为基础的政府预算”，将预算资金的拨付与联邦部门和机构的成果绩效测量联系在一起。通过在联邦政府当中构建以绩效为基础的预算，从而使得美国的预算实践与世界上许多预算实践最为先进的国家(如新西兰、澳大利亚、加拿大、瑞士和英国)相一致。
2.英国
英国宪法规定了中央政府资金筹集和使用，以及相应的预算与会计的基本规则。在现代背景下的中央政府财政中，王室意味着中央政府，即财政部，基本的宪法原则是“王室需要钱，下议院授权，上议院通过授权”。换言之，只有政府对资金有要求权(国会或国会的个别议员则没有)，除非政府当局面临挑战，否则国会除了接受政府对资金的要求外，没有其他选择。中央政府筹集和使用的资金的数量由财政部决定，征税的具体权力由法令条例规定，因此，下议院决定是否征税，而是否举债及偿还贷款是财政部的职责。中央政府按照法令条例规定的资金总量进行资金支出，更多具体授权的形式和内容由财政部和下议院达成的协议规定。财政部按照法定框架决定预算的其他方面并进行全部的会计记录。监督下议院授权的资金是否被正确地使用是审计长的职责。在年度预算中，财政部负责预算的形式和内容，各部门负责向财政部提交必要信息以编制向国会提交的“完整准确”的预算。每年12月份，财政部向各部门下达预算分配的任务，明确预算提交的时间和信息。在三四月份的预算日，财政部向国会提交预算，一般在4月份，国会授权通过。在授权通过以前，财政年度初始，一般启动账户投票系统为各部门的正常运转提供必要的现金。
3.澳大利亚
澳大利亚是联邦制国家，其行政管理分为三级：联邦政府、州(领地)政府和地方政府，实行的是相对集权的财政管理体制。联邦政府本级财政支出约占全国财政支出的30%，州和地方政府约占70%，州和地方政府的一大部分支出来自于联邦政府的转移支付。根据宪法，议会对政府目标、预算程序、公共服务管理等进行立法，政府预算的各个阶段、各个部门的各种行为必须在法律框架下完成。澳大利亚的财政预算法律体系主要包括四个部分：澳大利亚宪法、拨款法案、财政管理类法律和财政责任法律。政府的预算草案经过议会批准之后，政府预算以《政府拨款法》的形式获得合法地位。《财政收入审计法案》对预算收入的征管、缴纳予以具体规定。在联邦政府财政预算管理中，实行的是三年滚动预算方式，财政部主要负责财政支出预算的编制、财政资金的拨付、政府账户的记录与维护、部门现金流量的控制、国库现金的管理，并向议会和政府提交财政资金支付使用信息等。国库部主要负责财政收入预算的编制、制定政府税收政策、财政收入的征管和宏观经济预测分析等。联邦拨款委员会主要负责转移支付的规模和数额。根据《审计法》的规定，国库部负责管理政府账目，根据授权发行国会批准的基金并开立分账户，且负责公布政府的收支情况。按照《公共服务法》规定，年终绩效报告只有在获得公共财务和审计联合委员会的批准后才可以向议会报送。同时，《财政管理与责任法案》还详细规定了各部门在财政资金的申请、拨付、使用等环节的权利、责任以及相应的处罚措施，明确规定每个环节具体负责人。澳大利亚将所有的财政资金都纳入预算管理，没有预算外的财政资金。从20 世纪80 年代开始实行项目的绩效管理，目前已经在所有的政府公共服务部门推行绩效预算，在绩效预算管理上，要求部门年度预算绩效结果与下年度预算有机结合起来。从1992—1993 年财政年度开始在政府所有机构中逐步推广权责发生制核算，并于1994—1995 年财政年度完成了这一过渡。在预算编制、资源管理和财务报告方面实施统一的权责发生制，并于 1999—2000 年财政年度提供了第一份完全基于权责发生制原则的预算。澳大利亚十分重视预算的透明性，从预算编制一直到决算报告，都在议会及社会公众的监督下进行，并在互联网上公布，公众可以随时查询和监督。总体来讲，澳大利亚的公共财政预算体现出绩效预算、国库集中收付、国库现金管理、权责发生制核算及预算收支分类、滚动预算等各项政策协调一致，相互配合，相互支持等特点。
4.加拿大
加拿大由三级政府构成，即联邦、省区和市。各级政府的事权与财权高度统一，各干各的事，各用各的钱，上下级决不越界。无论联邦政府，还是省区政府，或者是市政府，都实行单一账户模式，政府的一切收入要进入单一账户，所有支出也都从单一账户中支付。其中，加拿大联邦政府财务支出的执行机构包括国库委员会(Treasury Board)、国库部(Treasury Board Secretariat)、财政部(Department of Finance)、税收总署(Receiver General)等。所有涉及财政支出的政策建议必须经国库委员会的批准才能生效，国库部具体执行并通过下设的预算办公室负责支出管理的具体事务，财政部与国库委员会共同负责年终决算表格的制定，税收总署主要管理和控制收入单一账户、进行集中支付、进行会计核算、编报执行报告等。在政府财务管理软件运用上，不同的部门使用的软件并不一样，但都在政府批准使用的软件范围之内，应用比较广泛的软件的是Oracle 和SAP。加拿大政府实行的是集中统一的财务管理信息系统，政府各部门的数据库能够与单一账户和中央财务处理系统相联结，政府各部门的会计核算系统与税收总署单一账户系统、中央财政管理报告系统、月度执行报告系统、决算系统及银行支持系统都层层相连。加拿大的财政预算是政府每年公布的最重要的文件之一，预算根据政府的财政、经济和社会发展的优先级次并考虑公众意见后，由财政部提出财政政策目标、关税政策、转移支付政策，并向其他部门提出项目方面的政策建议。预算批准后，在审计总长和法定制度的监督和控制下，由税收总署和各部门单位执行实施，任何部门不得变更预算和超额支出。预算执行后，由审计总长独立组织审计，审计结果直接向议会报告。加拿大的年度预算从编制、执行到完成并进行评估，一般历时三个年度，每个阶段分别编报相关的文件。
5.法国
法国的公共财政主要是通过预算过程以及记录与报告系统来规范的。(1)预算过程。1958年宪法为中央政府、地方行政区划政府和地方专门机关的预算制定了一般的规则。预算有三大主要原则：必须每年对预算进行投票表决；必须集结主体所有的费用和收入；必须分别列示费用总额和收入总额，而不能列示净额(禁止用收入抵销任何费用)。这三大原则具体解释如下：1)年度原则。任何主体每年都必须对预算进行投票表决。预算是一个预测文件：对收入而言，是一个估计数；对支出而言，是一个授权数(实际上是一个支出限额)。中央政府的预算采用修正的收付实现制基础，而地方政府采用修正的权责发生制基础。2)统一性原则。该原则意味着必须在一边列示所有的支出，在另一边列示所有的收入，也就是说，不允许有多项预算(每项预算有一些特定的收入和特定的费用)存在，一个主体只能有一个预算。3)拨款明细原则。这一原则意味着不存在预算外的费用或收入，并且不允许支出与收入相互抵销。(2)记录与报告系统。所有预算中的拨款，在中央政府是分章投票表决的，在地方政府则是分章或分条款(章的子分类)表决的。中央政府预算大概有1000章左右，分配到各部委。各章遵循一个特殊的科目表排序，目前这个科目表与会计科目表并不相互对应，只有到年末时才会进行从预算科目到会计科目的转换，而会计科目表是根据《统一会计计划》改编的。受益方部委不能对分章做出的拨款进行修改(有个别情况例外)，但可以把该章的限额进行细分，分配到每一个指定的服务上，细分项目分配到预算科目表中的各个项目上。地方政府预算采用的预算科目表与会计科目表完全一致，都与《统一会计计划》保持一致。决定年度预算的议会可以采用如下两种方式之一对预算进行表决：一是对一些支出分章表决，对另一些支出分条款表决；二是分别就支出的性质或职能类型来表决。但是，地方政府不能自行选择按职能分类，这是由法律规定的。
其他一些国家的做法与上述国家也基本雷同。比如，芬兰是一个罗马法国家，其关于政府预算、财务会计和报告问题的最重要规范由国会批准的法规来规定，较低级次的法令由总统、政府和部长们制定。中央政府经济的最高决策权属于国会。国家预算法案规定了中央政府预算、会计和审计，更加具体地规定了财务计划、年度预算的结构、现金支出、会计、财务报告和中央政府控制等内容。20世纪90年代编制国家预算所采用的有支出限制的框架方法形成了政府资源综合分配和目标设置的基本部分。现在中央政府对不同层次的引导是以产出和绩效为导向的。国家预算形成了绩效引导和管理体系中最重要的文件。在发展进程中，预算内容强调的是绩效目标，而不是具体的投入信息。政策目标是在政府的计划中规定的，由部长们通过各部门与其管辖部门中单位之间的绩效谈判和合同来促进这些目标的实现。
又比如在德国，随着德国的重新统一，原民主德国各州采用了原联邦德国关于政府预算的法律框架。德国认为，预算的目标或功能可描述如下：(1)为公共部门履行职责而筹措资金(财政预算功能，定期的公共筹资功能)；(2)管理控制功能；(3)周期政策功能(经济决策功能)；(4)计划功能(将政府计划以数字形式表述)。以此为基础，形成了预算的框架性原则和系统性原则。其中框架性原则主要有：年度原则，统一和综合原则，预算表必须在预算年度开始前得到通过，预算平衡原则，经济有效原则，可靠和透明原则，公众易得原则(预算公开)；而系统性原则主要包括：总额预算原则，收入的未限定原则，分类原则，收付实现制。整个预算过程分为四个步骤：(1)初步制定预算；(2)由立法机关颁布和对外咨询；(3)修改和控制预算；(4)审计。初步预算是整个预算过程的第一步，由联邦财政部门汇总其他部门和下属单位各自做出的初步预算。从这开始到最后预算的实施，整个联邦预算需要花费超过一年的时间。预算的第一步是每个部门根据自己的职责，拟定未来的预算估计，在预算年度开始前9个月将其呈报财政部和审计署。财政部必须通过预算谈判的过程，对各部门的建议草案和预估收入进行平衡。预估收入的数据来源于财务计划部门。财务预算草案将送呈国会，然后提交给联邦议院和参议院，进行严格的批准程序。如果在预算年度开始时预算还没有通过，根据规定联邦政府会将其财政事务交给负责未决事务的预算管理部门处理。原则上，州政府的预算系统与联邦政府相同，不过州政府没有众议院。
为便于比较和分析，以后各章主要针对美国、英国、澳大利亚、加拿大和法国的情况进行说明。
(二)中国公共财政建设实践
作为中国财政改革与发展目标的战略定位，公共财政正式进入政府的议事日程，是在1998年。但事实上，财政的公共化改革可以追溯到1978年。财政的公共化改革，可以看作是公共财政建设的另一种表述(高培勇，2007)。注3
1.财政的公共化改革起步阶段：1978—1993年
财政公共化改革的起点是传统财政体制。改革开放以前，计划经济体制决定了中国财政兼有社会管理者和资产管理者两种身份。生产资料的国家所有制在整个社会经济结构中占了统治地位，决定了绝大部分财政收入只能来源于国营经济。不仅如此，计划经济体制还决定了此时的财政兼有生产经营组织者职能。当时的财政是“大而全”的财政，财政支出范围极其广泛，可以说是达到无所不包的地步。通过压低职工工资和农产品价格，财政尽可能地集中收入，以满足财政支出的需要。国家与企业之间的分配关系、中央财政与地方财政之间的关系，即使间或有放权的规定，但主旋律都是集权，即国家支配企业的收入，中央财政占据绝对主导地位(高培勇、温来成，2001)。1978年开始的市场化改革，计划经济体制逐渐瓦解，财政改革举措不断出台，主要内容包括：(1)财政收入改革。1978年11月，国务院批转财政部的《关于国营企业试行企业基金的规定》，1983年和1984年的两步“利改税”，1984年实行的工商税制改革，1988年用承包上缴利润办法取代“利改税”的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，1993年统一内外税收的税收征管法。(2)财政支出改革。财政原先承担了国营企业的全部资金供应任务。1983年，流动资金改由银行提供，后由拨改贷。1978年后，国家财政加大对农副产品的补贴，在支持价格改革和企业改革中发挥了重要作用。20世纪80年代，预算内财政投资集中到能源交通重点建设领域，90年代转向基础设施领域。(3)财政体制改革。1980年，中国进行了“划分收支，分级包干”即俗称的“分灶吃饭”财政体制改革，打破了传统财政体制的统收统支做法，此后在1985年，适应“利改税”后国营企业上缴所得税的变化，财政体制也实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的办法。但一直到1993年底，市场化改革前期的中国财政体制，基本上是不同程度的包干制。1978—1993年，财政改革没有明确是面向市场经济的，也没有说明改革的公共化倾向，但事实上，每一步财政改革基本上都反映出公共化的趋势。
2.财政公共化取向改革的重要阶段：1994—1997年
1992年，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，市场经济中的财政应该是公共财政。以此为基点，财政必须进行改革。1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立新的财税体制：将原来的财政包干制改造为合理划分中央政府与地方政府职权基础上的分税制；要按照统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则规范税制，建立起符合市场经济要求的税收制度，以促进平等竞争。1994年的财政税收制度改革范围广泛，大体包括三个方面的内容：全面税制改革、分税制财政体制改革和国有企业利润分配制度改革。注41994年的财税体制改革突破了“放权让利”的思路，向公共财政的构建迈出了重要一步。1995年，《预算法》正式执行。各级政府分别编制自己的预算和决算，并由同级人大审查和批准。各级人大常委会对下一级政府预决算有一定的更改和撤销权。政府预算概念逐渐深入人心。
3.构建公共财政框架：1998年至今
1998年12月，全国财政工作会议明确了构建公共财政框架的改革目标，从此财政改革进程大大加快。1998—2002年，政府预算制度改革是财政公共化的核心。1999年开始试编部门预算改革。与部门预算改革相配套，建立了国库集中支付制度(国库单一账户制度)。1996年已经开始政府采购的改革试点，1998年政府采购全面推行。2001年，对深化“收支两条线”改革提出了新要求，改革的核心内容是：收支脱钩、收缴分离，逐步淡化和取消预算外资金，将预算外资金全部纳入预算管理。这一阶段，农村税费改革在全国20个省份全面试点。在财政支出方面，政府增加了社会保障支出，促进了社会保障体系建设；增加了工资性支出；增加了教育支出和科技支出；增加了农业投入；增加了生态环境建设和环境保护投入；改革财政投资评审制度。在财政体制方面，2002年开始实行所得税收入分享制度。中央将分享增加的收入全部用于一般性转移支付，这打破了按照行政隶属关系划分企业所得税的做法，并进一步推动了转移支付制度的规范化。党的十六届四中全会(2004年)首次提出构建社会主义和谐社会，党的十六届六中全会强调社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，这一进程标志着和谐社会已成为中国当前时代主题。为顺应建设和谐社会的时代要求，从2006年6月起，各地区、各部门开始用新的政府收支分类科目编制2007年预算，政府收支分类改革由此拉开序幕。党的十七大强调，要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；深化预算制度改革，强化预算管理与监督，加快推进以改善民生为重点的社会建设。可见，公共财政建设需要为和谐社会建设提供财力基础。由此也出现了所谓的“和谐财政”，和谐财政实际上是公共财政在建设和谐社会中的合理延伸。综上可见，新时期下的公共财政建设突出强调了财政的“公共性”(公共化)目标。
总之，我国建立社会主义市场经济体制的宏伟目标决定了我们必须加强公共财政建设。公共财政是与市场经济体制相适应的一套制度框架，是以满足公共需要为目的，以提供公共产品为手段，以弥补市场失灵为活动范围的一种以政府为主体的资源配置方式；具有体现公共性、保障公平性、实践公益性和实现法制性四大价值目标(王军，2006)。
三、中国公共财政建设的特殊性
相对于欧美国家的典型市场经济，中国的市场经济可称为“非典型市场经济”，具有三大突出特征：体制转轨+发展中大国+文明古国(高培勇，2007)。此外，“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度以及“单一制”(中央集权制)的政体，都决定了中国公共财政建设的特殊性。
1.公平任务特殊
一般认为，市场机制本身不能很好实现社会公平目标，越是有效的市场经济，越是强调效率，维持初始的收入分配状态。要实现公平，必须通过政府干预，通过再分配(第二次分配)形式来解决。即公平问题应该主要由政府来解决，这是中国与欧美国家财政共同的任务。但是，中国要实现的社会公平目标的特殊性，取决于当前中国的社会环境。中国的现代化进程伴随着对社会稳定正负两个方面的影响。改革初期，人民收入普遍提高，现代化促进了社会的稳定。但是随着改革的深入(如国有企业改革)，原有的既得利益者可能遭受损失(如下岗失业)，再加上农村大量剩余劳动力涌向城市，农民增收缓慢，以及某些政府官员的腐败问题等，也带来了社会的不稳定因素。这需要在财政的支持下逐步解决。此外，改革开放以来，城乡居民内部的收入差距不断扩大。农村基尼系数从1978年的0.212上升到1995年的0.340，上升了60%左右。城镇基尼系数从1978年的0.16上升到1995年的0.28，上升了75%。全国的基尼系数从1978年的0.382上升到1995年的0.452。统计资料显示，2006—2008年中国的基尼系数仍有上升趋势，其中2006年为0.50，2007年为0.49，2008年为0.65，2009—2010年中国的基尼系数也突破了0.5，均超过0.4的国际警戒线。这是中国问题严重性的一个表现。居民收入差距扩大的原因既有经济发展和经济增长的因素，也有经济改革和政府政策的因素。中国经济发展和经济增长的过程，同时也是非国有经济和农村非农产业发展的过程。非国有经济部门工资差距比国有部门大，非农产业的发展会导致不同地区农民收入差距的扩大。收入差距扩大导致财产积累的差异，财产积累的差距加剧了收入的差距水平。中国收入分配形成的原因与欧美发达国家有着很大的差异，特别是经济改革所导致的差异是欧美国家没有的，非法非正常收入中的部分也是中国所特有的。这必然要求中国财政在收入分配上发挥的作用与欧美财政不同。针对收入分配差距问题，公共部门之外的其他力量应该可以帮助缩小这一差距。在美国，基金会已有5万家，其中比较重要的产生社会影响的大约有1000家。基金会在慈善公益事业的发展中发挥了重要作用。基金会与政府在许多方面是互相补充和配合的。在20世纪上半叶，基金会更是以其现代化的组织和雄厚的财力起到缓和社会福利需求矛盾、稳定社会的作用。与欧美发达国家相比，中国相应的机构和事业还处于起步阶段，对整个社会的影响还极其有限(高培勇，2007)。
2.国有经济与资源配置
改革之初，中国的企业大部分是国有企业，以建立现代企业制度为目标的国企改革要求将以前的多元目标转向单一的盈利目标。国有企业的不良资产与非生产性资产要剥离、冗员要解雇等，这都需要政府拨付相当的资金并建立社会保障制度。与典型的市场经济国家财政相比，中国问题的特殊性在于，公共部门内部由于历史原因形成的大量经营性国有企业的资源配置问题。这些国有企业占用了社会的大量资源，如何让这些资源最大限度地发挥经济效益，是中国财政所面临的重大课题。此外，中国财政还要担负创造企业转型所需的外部环境职责，弥补市场缺陷。
总之，对于从计划经济向市场经济过渡的国家来说，财政制度在这一市场化改革的过渡进程中发生了巨大变化，公共财政制度正在形成。但与其他市场经济国家相似的公共财政制度相比，中国的公共财政制度仍存在特殊性。因此，立足于非典型市场经济的国情，按照适合自己的方式进行公共财政建设，是中国公共财政建设的必然选择。